工作论文 | 2016年 8月 | 1工作论文绿色投资机构 发展绿色金融的国际经验及启示朱寿庆 周李焕 著GREEN INVESTMENT INSTITUTIONS INTERNATIONAL EXPERIENCE IN DEVELOPING GREEN FINANCE引用建议朱寿庆、周李焕. 绿色投资机构发展绿色金融的国际经验及启示. 2016. 工作报告，北京世界资源研究所. http// publications.“工作论文”包括初步的研究、分析、结果和意见。“工作论文”用于促进讨论，征求反馈，对新事物的争论施加影响。工作论文最终可能以其他形式进行发表，内容可能会修改。目录执行摘要 ......................................................................... 1前言 ......................................................................... 2 绿色投资机构成立的法律基础、条件和资本金来源 ...... 5 绿色投资机构的商业模式 ........................................... 8 绿色投资机构投资的目标行业 ................................... 10 绿色投资机构使用的金融工具 ................................... 12 绿色投资机构的运营与管理 ...................................... 13结论 ........................................................................ 19 参考文献 ................................................................. 21 注释 ........................................................................ 25致谢 ........................................................................ 26执行摘要2015年12月，在法国巴黎举行的联合国气候变化框架公约第21次缔约方会议通过了巴黎协定，缔约方国家不仅重申将全球平均温度升幅控制在2℃以内，还将争取把温度升幅限定在1.5℃。为了实现这一目标，现有的产业体系必须转向绿色低碳循环发展体系，但完成转型需要巨大的资金支持。然而，绿色行业的融资有多项壁垒，导致投资不足。因此，一些国家和地方政府成立绿色基金和绿色银行，发挥公共资本的杠杆作用，撬动社会投资，促进绿色投资。一些国家和地方政府为了实现低碳经济转型、促进绿色产业发展，自2010年以来建立了新型的公共金融机构，这些机构有的称为“基金”，有的称为“银行”，但性质相似。因此，在下文中统称这类机构为绿色投资机构。2016年3月，中国在中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中提出设立类似机构的设想建立绿色金融体系，设立绿色发展基金。一些地方政府也在探索成立绿色银行。本文试图通过研究和分析已建立的11家绿色投资机构的经验，为政府设立类似机构提供借鉴。发达国家绿色投资机构的建立旨在解决气候变化问题、促进绿色低碳经济发展，因此这些基金主要侧重于新能源和可再生能源、节约能源与提高能效项目的开发。发展中国家由于不仅需要应对气候变化，还需要治理环境污染，这些国家建立的绿色投资机构也将环境治理项目纳入投资目标行业中。作为公共金融机构，绿色投资机构的资金几乎全部由政府提供，但注资的具体形式存在多样性。国家级绿色投资机构通常由国家财政注资，或以专款专用的形式使用碳税注资；省（州）级绿色投资机构的资金来源丰富，包括碳排放交易市场收入、电力2 | 附加费、国家灾后重建特别拨款、绿色债券等。绿色债券是一种新兴的金融工具，但债券结构和普通债券并没有差异，可以轻易地融入债券市场，为绿色投资机构提供资金来源。绿色投资机构的创新性体现在它们独特的运营模式，这些模式不同于发放拨款的政府机构，也不同于追求利润最大化的公司，而是具有以下四个特点（1）利用有限的公共资本撬动或“挤入”社会资本，加快推进绿色产业发展和绿色转型；（2）循环使用资本金，保持长久绿色影响；（3）使用多样化的金融工具，为绿色项目“量身定做”融资方案；（4）建立信息公开机制，证明绿色项目的商业可行性，提高行业透明度和投资者信心，降低绿色项目的融资成本。绿色投资机构使用的金融工具和目标行业相对应对产生经济效益的投资项目，通常采用商业贷款、基金投资、风险缓释工具；对于不产生经济效益的项目，则以优惠贷款为主。股权投资的风险较高，绿色投资机构需根据自身收益风险偏好谨慎选择。金融工具的结构和条款选择往往依据项目特点确定，“量身定做”融资方案。绿色投资机构通过多样化的投资原则、严谨的风险评估和项目评审程序、严格的监督机制、完善的内部管理制度和透明的信息披露体系进行风险管理，以降低运营中的信用、市场、声誉、环境等风险。透明的信息公开机制和绩效考核目标为私人资本提供了相关投资信息，增强了投资者信心。绿色投资机构作为政府直接干预市场的新型公共金融机构，成立的时间较短，本文分析的11家绿色投资机构中，最早的成立于2010年、有5家成立于2014年。由于成立时间短，制度设计的不足之处显示不充分。因此，本文侧重分析绿色投资机构成立和运营的积极经验，绿色投资机构的教训留待后续研究探讨。前言中国正处在工业化、城镇化快速发展阶段，面临着发展经济、保护环境、应对气候变化等多重挑战。绿色低碳发展是中国生态文明建设的重要内容，积极应对气候变化已成为中国经济社会发展的重大战略（国家发展改革委员会，2015a）。2015年4月，中共中央、国务院发布了关于加快推进生态文明建设的意见，生态环境质量总体改善成为主要目标之一。2015年6月，中国向联合国提交的强化应对气候变化行动中国国家自主贡献中确定了到2030年的自主行动目标二氧化碳排放到2030年左右达到峰值；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60〜65，非化石能源占一次能源消费比重达到20左右。为了达到中国政府已制定的绿色发展目标和环境保护标准，中国到2020年在可持续能源、基础设施建设、环境修复、工业污染治理、能源与资源节约、绿色产品六大领域的资金需求为每年5万亿元；2021至2030年的资金需求将达到每年9.5万亿元（中国环境与发展国际合作委员会，2015）。传统的财政政策支持对推动绿色低碳产业体系发展、改善生态环境质量起到了重要作用，但不足以弥补绿色转型的资金需求。结合市场化机制的措施，能够吸纳和撬动更庞大的社会资本，加快推进绿色发展。2016年3月举行的第十二届全国人民代表大会第四次会议通过了中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，提出建立绿色金融体系，设立绿色发展基金。一些地方政府也在积极探索成立绿色银行。许多国家在发展绿色金融方面已有很好的经验，也成立了类似的绿色发展基金和绿色银行，中国可以借鉴其他国家或地区的经验。本文旨在研究和分析由政府主导成立的绿色投资机构或绿色银行的国际经验，为中国成立类似机构提供借鉴。1.1 成立绿色投资机构的背景2010年，在墨西哥坎昆举行的联合国气候变化框架公约第16次缔约方会议暨京都议定书第6次缔约方会议上，缔约方签署了坎昆协议，提交了温室气体减排目标，且达成了将全球平均气温限制在较工业化前的气温不高出2℃的共识。2015年12月，在法国巴黎举行的联合国气候变化框架公约第21次缔约方会议通过了巴黎协定，缔约方国家及地区不仅重申将全球平均温度升幅控制在 2℃以内，还将争取把温度升幅限定在 1.5℃。为了实现这一目标，现有的经济发展模式必须转向绿色低碳循环发展体系，但完成转型需要巨大的资金支持。据全球气候与经济委员会预测，2015年至2030年全球将需要89万亿美元的资金投资于可持续能源、交通及环境保护等绿色行业，即平均每年需要约6万亿美元的投资（Global Commission on the Economy and Climate, 2014）。然而，由于绿色行业在2000年后才逐渐兴起1，传统投资者对这些行业了解不足，无法合理评估项目风险。这些投资者基于风险厌恶而对绿色行业望而却步，导致了投资不足。绿色行业主要的融资壁垒包括以下三个方面投资者缺乏有效信息、数据和能力去评估绿色项目的风险与收益。因为绿色项目通常涉及新兴科技，传统投资者（如商业银行）既缺少足够的历史数据和人才储备去理解绿色项目的技术、经济和金融特点，也没有能力开发出相应的项目评审和风险评估的流程与工具。此外，有些绿色项目结构复杂、规模偏小、资金回收周期较长，传统投资者无法（或需付出较大成本）衡量这些项目的收益和风险。这些特点都使得传统投资者不愿意为绿色项目提供资金（Wang, Stern, Limaye, Mostert, Zhang, 2013; IRENA, 2013; UNEP Finance Initiative, 2012）。政府和市场失灵。政府的能源政策没有充分考虑化石能源（石油、煤、天然气等）消费所带来的环境污染、人体绿色投资机构 发展绿色金融的国际经验及启示工作论文 | 2016年 8月 | 3健康损伤以及温室气体排放等负外部性。这些负外部性没有充分内化并体现在化石能源价格上，因而使得新能源和可再生能源的价格相对较高，降低了新能源和可再生能源项目对投资者的吸引力，社会资金没有流向那些产生更大社会效益的项目（Bridle Kitson, 2014）。国际货币基金组织估计2015年全球化石能源的税后补贴为5.3万亿美元，相当于世界国内生产总值的6.5 （Coady, Parry, Sears Shang, 2015）。政府绿色行业政策的不确定性以及执行政策力度不足也使得投资者对绿色项目多持观望态度（Nelson Pierpont, 2013）。金融业监管政策带来的意外后果。20082009年全球金融危机后，为加强金融稳定而建立的监管政策间接限制了银行类金融机构对基础设施项目的长期投资。例如，巴塞尔资本协议Ⅲ要求银行类金融机构持有更高质量的资本和流动性资产（包括应对短期流动性压力的缓冲流动资产），更好地匹配资产和负债期限。这些要求间接地降低了资产回报周期较长、流动性较差的基础设施项目（包括绿色项目）对银行类金融机构的吸引力（World Bank, 2015; Wigglesworth, 2012）。若不采取缓解措施，到2019年，欧洲和美国的长期投资资金缺口将分别达到2.3万亿欧元和3.2万亿美元（Hrle et al., 2010）。克服以上融资壁垒，开发新的投融资渠道，促进绿色投资以弥补资金缺口，已成为当务之急。一些国家和地区成立了绿色投资机构，以扩大绿色投资、推动绿色行业发展、促进绿色经济转型，兼顾创造绿色就业等社会效益。这些绿色投资机构的主要预期影响包括撬动民间资本绿色投资机构通过雇佣绿色行业的投资专家并形成一定规模，在充分了解绿色项目的技术、经济和金融特点的基础上进行投资，弥补传统投资者对绿色项目了解不足的缺点，发挥规模经济效应，以低成本的模式开展投资。绿色投资机构通过风险缓释工具降低项目投资风险，并与私人投资者合作，以少量公共资金撬动或“挤入”私人资金，投资于绿色行业，最终达到降低绿色项目融资成本的目标。解决长期融资缺口为绿色项目提供长期融资，解决资金缺口。由于经验、监管等原因，银行类金融机构无法为绿色项目提供充足的、合适利率的长期融资，从而在一定程度上限制了绿色行业的发展。绿色投资机构一方面可以为绿色项目直接提供长期融资，另一方面可利用风险缓释工具，与包括银行类金融机构在内的其他投资者合作提供长期融资。提供信息与数据系统性地收集绿色投资项目的信息与数据，作为公共产品免费公布。这些信息与数据将促进所有投资者对绿色项目和行业的了解，提升投资者信心，激发他们对绿色项目的投资兴趣，从长远角度促进绿色行业投资。本文的研究对象是由国家或地方政府设立的绿色基金和绿色银行。这些绿色投资机构以应对气候变化和（或）环境保护、促进本国或地区绿色产业发展为主要目的，运作模式以发放贷款和提供担保为主，共计11家，其中国家级绿色投资机构7家、省（州）级绿色投资机构4家。表1提供了符合该定义的绿色投资机构列表。名称2级别 成立年份马来西亚绿色科技融资计划 国家级 2010美国康涅狄格州绿色银行 省（州）级 2011英国绿色投资银行 国家级 2012澳大利亚清洁能源金融公司 国家级 2012南非绿色基金 国家级 2012日本绿色基金 国家级 2013美国纽约州绿色银行 省（州）级 2014美国新泽西州能源适应银行 省（州）级 2014美国夏威夷州绿色能源市场证券化项目 省（州）级 2014瑞士科技基金 国家级 2014丹麦绿色投资基金 国家级 2014表 1 | 国际上已成立的绿色投资机构（按成立时间先后顺序）来源 作者根据政府和绿色投资机构的公开资料整理4 | 图 1 | 绿色投资机构的组建方式3立法程序成立方式国家立法国家级政府马来西亚绿色科技融资计划南非绿色资金日本绿色资金美国纽约州绿色银行美国新泽西州能源适应银行英国绿色投资银行澳大利亚清洁能源金融公司瑞士科技基金丹麦绿色投资基金美国康涅狄格州绿色银行美国夏威夷州绿色能源市场证券化项目政府部门组建省（州）立法省（州）级政府来源 作者根据政府和绿色投资机构的公开资料整理绿色投资机构 发展绿色金融的国际经验及启示工作论文 | 2016年 8月 | 5本文的第二章将介绍绿色投资机构成立的途径与资本金来源；第三章将讨论绿色投资机构的商业模式；第四章将分析绿色投资机构投资的目标行业；第五章将论述绿色投资机构使用的金融工具；第六章将介绍绿色投资机构的运营与管理；第七章将讨论国际绿色投资机构的实践对中国的启示。绿色投资机构成立的法律基础、条件和资本金来源2.1 成立途径绿色投资机构的设计与建立需要结合现有的政府政策和目标，在前期可行性研究的基础上，制定具有针对性、可行性的方案。政府通常从本国或地区的主要环境、能源、气候问题出发，综合考虑已有的环境保护与治理政策、能源结构调整目标、温室气体减排目标，确定新建绿色投资机构拟解决的问题、目标行业、运营模式，以及可使用的金融工具等，并着重考虑哪些绿色投资必须通过绿色投资机构的介入才可能实现。绿色投资机构的成立途径包括两种一些绿色投资机构是由国家或省（州）的立法机构通过立法而成立的独立机构；另外一些则作为政府下辖机构设置。政府往往根据本国或地区的绿色经济政策、法律体系、政府的组织结构和管理体制等具体特征设立绿色投资机构。但无论采取何种途径，绿色投资机构通常在政府监管下保持高度自治，由专业投资团队管理，日常运营不受政府直接干预。绿色投资机构的组建方式如图1所示。大部分绿色投资机构是政府为应对气候变化、发展绿色产业而全新组建的独立机构。在本文研究对象中，这类机构共有10家，其中7家作为独立机构存在。独立的绿色投资机构的日常运营往往不受政府直接干预，拥有较大的自主权，能够灵活应对市场的变化和挑战。然而，全新组建的绿色投资机构初期投入相对较大，组建所需时间也相对较长。另一类绿色投资机构是在政府已有的绿色项目或机构基础上发展成的独立机构，如美国康涅狄格州绿色银行4。采取这种方式，可以沿用已有的人员和管理模式，可在较短时间内获得业绩。康涅狄格州绿色银行的前身康涅狄格州清洁能源基金在2011年财政年度5的投资支出为2430万美元，承诺投资1600万美元（Connecticut Clean Energy Fund, 2011）。改组后的第一年，其投资支出就达到3110万美元，承诺投资3040万美元，比改组前有大幅增长（Clean Energy Finance and Investment Authority, 2012）。通过政府已有的绿色项目或机构而发展成独立机构无疑是一种经济、便捷的方式，但这种优势主要表现在早期。从中、长期发展来看，这种方式可能会使新机构无法充分发挥市场化优势，利用新兴金融工具开展绿色投资，因为这类机构已习惯于以不求回报的拨款方式推动绿色产业发展，不能适应绿色投资机构考虑投资回报、使用市场化金融工具的新要求。转型需要新的技能、团队成员、运营和管理模式。这种转变可能会面临较大的阻力，无法在短期内完成，使得新机构无法有效履行新的使命。结合以上两种组建方式的另一种方案是将绿色投资机构委托其他机构管理，但这类情况仅限于规模较小的绿色投资机构。在本报告研究对象中，共有3家绿色投资机构由其他机构管理南非绿色基金、瑞士科技基金、丹麦绿色投资基金，资本金折合人民币分别仅为3.6亿元（8亿兰特）、1.6亿元（2500万瑞士法郎）、1.9亿元（2亿丹麦克朗），分别由南非国家开发银行、瑞士翡翠科技风险投资公司、丹麦发展基金管理。绿色投资机构的管理模式将在第六章详细讨论。2.2 资本金来源为绿色投资机构注资有别于为政府机构制定预算，政府除提供初始资本金之外，无需额外提供资金维持绿色投资机构日常运营。对于采用商业模式或准商业模式（即以不亏损为目标）的绿色投资机构而言，初始资本金将用于投资活动以及其他一些产生一定回报的活动，日常运营的成本通常可以由投资利润支持。但是，发放拨款和（或）优惠贷款的绿色投资机构仍然需要政府持续提供支持以维持运营。表2总结了绿色投资机构的注资金额、注资来源、是否需要政府持续提供支持等信息。国家级绿色投资机构的主要资本金来源于财政，在7家国家级绿色投资机构中，有5家的资本金直接来源于财政拨款，其余2家由碳税注资。税收实质上属于财政收入，所以也可以认为这2家绿色投资机构的资本金也来源于财政。对于需要政府持续提供支持的绿色投资机构来说，碳税注资优于财政拨款，这是因为税收是稳定的收入，即便国家财政紧张，也能通过专款专用来保障绿色投资机构的资金不受影响，而财政拨款在财政紧张时可能会面临减少甚至取消的风险。省（州）级绿色投资机构的资本来源多样化，取决于设立绿色投资机构的目的。本文中的4家省（州）级绿色投资机构都位于美国，但资金来源完全不同美国纽约州绿色银行的资本金分别来自于纽约州环境保护局和纽约州能源研究和发展管理局拨款；美国新泽西州能源适应银行的初衷是为了提高新泽西州应对极端气候和灾害的能力，其资金来源于美国联邦住房和城市发展部在飓风桑迪6灾后的特别拨款7；美国夏威夷州绿色能源市场证券化项目的目的是发展可再生能源，尤其是促进分布式太阳能的发展，故使用绿色债券筹集资金；美国康涅狄格州绿色银行沿用了其前身的筹资方式，主要依靠电力额外收费和碳排放交易平台收入。政府资金是目前所有绿色投资机构的资本金来源，但是，有少数绿色投资机构在成立后被允许从社会上筹集资金以扩大规模。国家级绿色投资机构中，仅英国绿色投资银行在一定条件下，可从社会筹集资金用于扩充股本（股权）或发行债券以扩大规模（债6 | 级别 名称资本金来源 可从社会融资需要政府持续提供资金支持折合人民币 外币国 家 级马来西亚绿色科技融资计划 52 亿元 35 亿林吉特8财政出资 否 是英国绿色投资银行 358 亿元 38 亿英镑 财政出资是（股权、债权）否澳大利亚清洁能源金融公司 510 亿元 100 亿澳元 财政出资 否 否南非绿色基金 3.6 亿元 8 亿兰特 财政出资 否 否日本绿色基金 7300 万元 14 亿日元 二氧化碳税收 否 是瑞士科技基金 1.6 亿元 2500 万瑞士法郎9二氧化碳税收 否 是丹麦绿色投资基金 1.9 亿元 2 亿丹麦克朗 财政出资 否 是省（州）级美国纽约州绿色银行 62 亿元 10 亿美元 州政府其他项目10否 否美国新泽西州能源适应银行 12.4 亿元 2 亿美元 政府灾后重建特别拨款 否 否美国夏威夷州绿色能源市场证券化项目 9.6 亿元 1.5 亿美元 绿色债券是（债权）否美国康涅狄格州绿色银行3.3 亿元（2015 年）5374 万美元11（2015 年）公用事业收费12碳排放交易平台债券基金是（债权）是表 2 | 绿色投资机构资本金注资途径与金额权）（HM Treasury, 2011）。美国康涅狄格州绿色银行和美国夏威夷州绿色能源市场证券化项目是已经通过发行债券从社会筹集到资金的绿色投资机构2014年，美国康涅狄格州绿色银行将部分建筑能效和可再生能源项目打包，以资产证券化的形式发行了3000万美元债券。这些投资项目通过收取额外房产税偿还贷款，因此，发行的债券属于资产支持证券。康涅狄格州绿色银行回购了20的次级债券，以加强债券的信用（Hunter, 2014）。美国夏威夷州在2014年发行了票面价值1.5亿美元的绿色债券，用于支持本州分布式太阳能的发展（State of Hawaii, 2016）。尽管绿色投资机构的资本金主要来源于政府，但在绿色投资机构成立后，政府不应该对绿色投资机构的融资加以限制，否则将限制绿色投资机构的规模和运营效果。英国绿色投资银行作为公共投资机构，需要遵守欧盟的有关规定，而这些规定限制了英国绿色投资银行扩大投资规模，阻碍了英国绿色转型的步伐。欧盟委员会的规定对英国绿色投资银行的投资和融资都有限制只能投资于存在市场失灵的3个优先行业（海上风力发电、废弃物处理、非住宅能源效率）和5个非优先行业（交通运输类生物燃料、生物质、碳捕获和储存、海洋能、可再生供热）；额外的政府注资和从社会融资都需要欧盟委员会批准（European Commission, 2012）。除此之外，英国绿色投资银行每隔4〜5年需要欧盟委员会续批其营业执照（Department for Business, Innovation Skills, 2015）。由于受到欧盟相关条例的约束，英国政府在设计英国绿色投资银行时就考虑到将其私有化。但是，私有化后政府就不再拥有控制权，无法确保英国绿色投资银行只投资于绿色行业，因此私有化的动议一度饱受争议（BBC, 2015）。2016年3月，英国政府正式启动了英国绿色投资银行私有化程序。虽然2016年6月英国退出欧盟的决定给私有化带来不确定性，英国政府仍然寻求在2017年4月前完成私有化（Shankleman, 2016）。来源 作者根据政府和绿色投资机构的公开资料整理绿色投资机构 发展绿色金融的国际经验及启示工作论文 | 2016年 8月 | 7绿色债券与普通债券在结构上并没有区别，同属于固定收益类金融工具，关键区别在于募集资金的目的绿色债券募集的资金仅用于指定的绿色循环低碳发展项目13（ KPMG， 2015）。虽然美国夏威夷州绿色能源市场证券化项目是第一个，也是截至2015年唯一一个使用绿色债券进行注资的绿色投资机构，但是绿色债券不仅为州政府提供了低成本融资，还属于资产负债表外融资，不影响州政府的预算（Mykleseth, 2014）。因此，高负债的地方政府尤其可参考此种模式为绿色投资机构注资。美国夏威夷州在2014年发行的票面价值1.5亿美元的绿色债券是一种资产支持证券（Asset-Backed Security），由州电力公司向用户收取每月1.29美元的绿色基础设施费作为还款来源，并包含两项信用加强措施一是在绿色基础设施费不足时，可以强制上调绿色基础设施费率，确保偿还；二是设置储备子账户，为债券票面价值的0.5（ State of Hawaii, 2016; Moodys Investors Service, 2014）。通过以上措施，夏威夷州政府发行的绿色债券不仅以低成本发行，还获得了评级机构最高评级第一部分5000万美元、8 年期债券的利率为1.467、第二部分1 亿美元、17年期债券的利率为3.242；三大评级机构穆迪、标准普尔和惠誉分别给予了 Aaa、 AAA、 AAA评级（State of Hawaii, 2014）。美国夏威夷州绿色能源市场证券化项目融资模式如图2 所示。案例 1 | 绿色债券助力绿色投资机构发展该绿色债券由美国夏威夷州能源办公室（Hawaii State Energy Office）下属的商务、经济发展和旅游部发行，筹集资金交付给夏威夷绿色基础设施管理局开展绿色能源市场证券化项目。绿色债券的偿付为夏威夷电力公司向电力用户收取的绿色基础设施费，该笔费用交由债券受托管理人美国合众银行控股银行（U.S. Bank National Association）管理，高盛集团和花旗银行是该笔绿色债券的主承销商（State of Hawaii, 2014）。图 2 | 美国夏威夷州绿色能源市场证券化项目融资模式来源作者根据夏威夷州政府债券公告书整理（State of Hawaii, 2014）绿色能源市场证券化项目资金资金发行债券绿色 基础设施费绿色 基础设施费偿还债券商务、经济发展和旅游部夏威夷电力公司（包括子公司） 债券受托管理人投资者电力消费者8 | 绿色投资机构的商业模式虽然设立绿色投资机构的各个国家和地区经济发展水平不同、政治体制不同、绿色投资机构的规模也不同，但是这些绿色投资机构的运营模式却存在一些共性。这些共性说明不同国家和地区在推进绿色经济转型时遇到的困难与阻力类似，因而在设立绿色投资机构时采用了相似的运营模式，以实现成立时设定的目标。绿色投资机构的运营模式见表3。3.1 撬动社会资本“挤入”而非“挤出”绿色投资的目标是使用公共资金调动本来不会投资于绿色项目的社会资金，即“挤入”社会投资，不采用“拨款和提供优惠贷款”模式。这一方面是因为绿色投资的缺口巨大，依靠政府资金非长久之计；另一方面是由于绿色行业社会投资潜力巨大，只有采用正确的金融工具和合作方式才能撬动社会投资。绿色行业的社会投资不足主要是因为投资者对绿色项目的风险评估过高。绿色投资机构采用多样化的金融工具（如风险缓释工具），降低投资者的风险预期，以有限的公共资金吸引社会资本共同投资于绿色项目。英国绿色投资银行和澳大利亚清洁能源金融公司在设立绿色银行之初就明确提出了“挤入”私人投资的目标（CEFC, 2014a; UK GIB, 2014）。绿色银行使用公共资金撬动私人资金的杠杆比率来衡量“挤入”效应14，例如，英国绿色投资银行2014年的杠杆比率为31，意味着每1元公共资金撬动了额外3元社会投资（UK GIB, 2014）。澳大利亚清洁能源金融公司和美国康涅狄格州绿色银行的杠杆比率分别为2.21和101（CEFC, 2014a; Connecticut Green Bank, 2013b）。3.2 资金循环利用政府机构通常将拨款用于公共事业（如卫生、环境保护等）支出，不要求被资助对象返还，因此，拨款无法循环使用。与政府机构不同，绿色投资机构仅在成立之初得到政府注资。在注资成立后，绿色投资机构通过市场化的金融工具利用政府资本金进行项目投资，被投资对象往往需要根据贷款要求，在一定时间内偿还本金和利息。绿色投资机构利用项目收益进行循环投资，从撬动社会资本 资金循环利用 量身定做融资方案 信息与数据公开澳大利亚清洁能源金融公司 是 是 是 是丹麦绿色投资基金 否 是 否 是马来西亚绿色科技融资计划 是 否 否 否美国康涅狄格州绿色银行 是 否 是 否美国纽约州绿色银行 是 是 是 否美国夏威夷州绿色能源市场证券化项目 否 是 否 是美国新泽西州能源适应银行 否 否 否 是南非绿色基金 是 否 是 是日本绿色基金 是 是 否 是瑞士科技基金 是 否 否 否英国绿色投资银行 是 是 是 是总计 8 6 5 9表 3 | 绿色投资机构资本金注资途径来源作者根据政府和绿色投资机构的公开资料整理。绿色投资机构 发展绿色金融的国际经验及启示工作论文 | 2016年 8月 | 9而保证自身运营的独立性和长久的绿色影响。是否循环使用资金与绿色投资机构的目标投资行业、使用的金融工具关系紧密，本文在第四章和第五章分别详细讨论。部分绿色投资机构在循环利用资金的过程中取得了可观的投资回报，在政府注资的基础上扩大了规模英国绿色投资银行自2012年运营以来，年投资回报率预计在大约10；澳大利亚清洁能源金融公司2015年的年投资回报率为6.1（Department of Business, Innovation Skills, 2015; CEFC, 2015a）。3.3 提供“量身定做”的融资方案绿色项目投资不同于传统项目投资，绿色投资机构不能简单地套用单一的投资模式，而需要为每种或每个项目“量身定做”投资方案。这是因为绿色项目投资具有如下特征（1）商业模式不成熟，往往社会效益大、项目收益小，社会投资者对商业模式不了解；（2）投资回收期限相对较长；（3）项目分散，如一个综合大项目往往可以分为几十个子项目。英国绿色投资银行和澳大利亚清洁能源金融公司均将“量身定做”融资方案作为投资策略的一部分。例如，澳大利亚清洁能源金融公司与澳大利亚联邦银行共同成立了节能贷款项目，可提供按月度或季度偿还、期限最高可达12年的贷款，以资助借款人购买节能设备，降低电力消费和温室气体排放。该项目的贷款可根据借款人需求，灵活设计还款周期、期限，使得借款人可通过降低的电力消费偿还贷款，而无需额外安排资金（CEFC,n.d.）。3.4 信息与数据公开示范作用目前绿色行业融资所面临的问题之一是绿色项目信息不足，投资者没有投资先例和一定时间长度的项目绩效记录作为投资参考，难以衡量风险，由此产生了多种不确定性，包括项目建设成本、技术可靠性和政策不确定性等。因投资者不愿意承担过多的风险，导致绿色行业的投资不足。绿色投资机构可以通过建立透明的信息公开机制、分享项目数据、开发行业准则等，增加行业透明度和投资者信心。行业透明度可以帮助社会投资者理解新的资产类别。社会投资者对绿色行业的理解越深，对清洁能源项目融资的定价就越准确。绿色投资机构作为公共金融机构，有义务对包括投资者在内的利益相关方披露信息。这不仅可以提高绿色投资机构的透明度、公信力，也可以提高公司治理水平，建立机构美誉度（波士顿咨询公司，2015）。南非绿色基金、英国绿色投资银行、澳大利亚清洁能源金融公司和美国康涅狄格州绿色银行等多家绿色投资机构都定期公布绩效指标和项目信息（Development Bank of Southern Africa, 2014; CEFC, 2014a; Connecticut Green Bank, 2013b; UK GIB, 2014）。英国国家医疗服务体系是英国公共部门中温室气体排放量最大的部门，每年的能源消耗支出超过 7.5亿英镑，仅在英格兰境内每年就有约2500万吨二氧化碳当量的排放。为了积极应对气候变化，英国国家医疗服务体系制定了到2020年在1990年的基础上减排34的目标（ Sustainable Development Unit, 2016）。根据英国绿色投资银行的分析和估算，若采用能效措施改善英国国家医疗服务体系的现有设施，可降低20的能源支出（每年1.5亿英镑）和25的温室气体排放量。医院的能源消耗特性特别适合使用分布式小型热电联产系统。医院每年365天、每天24小时不间断运作，不仅能源消耗集中、电热冷的需求量都很大，而且需要可靠的电力、热力供应。分布式小型热电联产系统不仅提供可靠的电热供应，且比电热分供（即电网供电和锅炉供热）更高效，二氧化碳排放量也更小，能大幅减少医院的能源支出。热电联产一方面大大提高了能源效率，其综合能效最高可达90％以上，另一方面，与热电分供相比，能源利用率可提高15〜 40％（魏玉剑，2012）。以5MW的热电联产系统为例，不仅可将综合能效从49提升到 75，还能每年减少约2.5万吨二氧化碳排放（U.S. Department of Energy, 2011）。然而，能效融资项目的初期投入高、投资回收期长，且由于风险和交易成本过高，仍处于初期发展阶段，资金不足，需要绿色投资机构的支持（Palmer, Walls, Gerarden, 2012）。热电联产系统尤其如此与传统的建筑节能改造相比，热电联产系统更加复杂，初期包括设备采购、安装等在内的投资很高。这些成本通常由该系统在运营过程中降低的能源支出偿付，使得投资回收期限可长达20〜 30年，资金缺口比传统的能效融资项目更大（EPA, 2015； Kolwey, 2014）。受金融危机影响，英国很多投资者已经退出了能效融资市场（Green Investment Bank, 2014）。为了推进英国国家医疗服务体系能源改造、升级，英国绿色投资银行的行动之一是与英国英杰华集团旗下的资产管理公司合作，以11的杠杆撬动私人资本。这项合作的第一笔投资是为英国剑桥大学的附属医院Addenbrookes医院新建能源中心，其中最重要的是新建一个分布式热电联产系统，总投资额3600万英镑，由英国绿色投资银行和英国英杰华集团各出资1800万英镑。该项目是英国至今为止最大的医院能效改造项目，在2015年完工后预计可每年降低3万吨二氧化碳排放，与改造前相比减排47（ Cambridge University Hospitals, 2012）。在该项目中，热电联产系统的运行寿命为25年，Addenbrookes医院用于偿还贷款的主要资金来源于该系统运行过程中减少的能源支出，预计可每年减少600万英镑支出（Green Investment Bank, 2014）。因此，结合项目的资金流特点，贷款期限与热电联产系统的运行寿命相同，长达 25年，由Addenbrookes医院每季度还款一次。即使考虑系统的维护成本和融资成本，Addenbrookes医院每年的总支出与新建能源中心相比，仍然要低100万英镑，相当于在年度预算中多出100万英镑盈余资金（Green Investment Bank, 2014）。案例 2 | 撬动私人资本，“ 量身定制” 融资方案分布式热电联产10 | 绿色投资机构投资的目标行业4.1 目标行业政策引导、与时俱进绿色投资机构的目标行业与成立之初政府设立的目标息息相关。发达国家绿色投资机构的建立主要旨在解决气候变化问题、促进各国绿色低碳经济转型，因此绿色投资机构主要侧重于新能源和可再生能源、提高能效与节约能源项目的开发，这些项目通过发电或节能产生经济效益，并降低温室气体排放。发展中国家由于不仅需要应对气候变化，还需要治理环境污染，这些国家建立的绿色投资机构则将环境治理项目纳入投资目标行业中。在本文研究的11家绿色投资机构中，有2家是发展中国家绿色投资机构，均将环境治理项目纳入投资目标行业中，见表4。绿色投资机构虽然在成立时确定了目标投资行业，但同时也强调与时俱进，根据政策和市场及时调整投资方向。随着绿色投资机构的不断发展，少部分绿色投资机构也开始将绿色城市开发、绿色交通、环境保护等纳入发展目标。例如，英国绿色投资银行表示他们将“持续关注英国绿色经济的其他领域”（UK GIB, 2014），美国纽约州绿色银行也强调重视来自市场的反馈，根据市场情况随时调整自己的投资策略，做到与时俱进（New York Green Bank, 2015）。4.1.1 新能源和可再生能源各国（州）绿色投资机构均进行新能源和可再生能源的投资项目包括陆上和海上风力发电、太阳能发电、太阳能取暖、生物质、地热和其他可再生能源项目等。不同地区根据自身自然条件和政策目标的不同，对目标行业有所侧重。例如，英国绿色投资银行有别于其他各