大卫与露茜 ●派克德基金会 能源基金会与派克基金会 资助 中国能源综合发展战略与政策研究 之七 全球气候变化－中国面临的挑战、 机遇及对策 Global Climate Change Challenges, Opportunities, and Strategy Faced by China 国家发展和改革委员会能源研究所 2004 年 3 月 中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 2目 录 执行报告 ..................................................................................................................................6 一、全球气候变化国际社会的关注与中国的事实 ...................19 （一）全球气候变化问题概述 .........................19 （二）中国有关气候变化的基本国情 ...................28 （三）全球气候变化问题对中国发展可能带来的挑战 .....31 （四）全球气候变化问题对中国能源发展带来的机遇 .....34 二、实现小康社会的基本排放需求分析 .................................................38 （一）小康社会经济和社会发展的含义 .................38 （二）小康社会基本的能源需求分析 ...................44 （三）小康社会基本的排放需求分析 ...................48 三、在可持续发展框架下应对气候变化 .................................................67 （一）中国在实施可持续发展战略方面面临的矛盾 .......67 （二）结构调整对减缓温室气体排放增长速度的重要性 ...71 （三）消费模式的引导对减缓排放增长速度的重要性 .....73 （四）技术进步和外资利用对减缓排放增长的重要性 .....77 四、中国 GDP二氧化碳排放强度趋势分析及国际比较 ............88 （一）中国单位GDP二氧化碳排放强度现状 .............88 （二）中国GDP二氧化碳排放强度的国际比较 ...........91 中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 3（三）影响中国单位GDP二氧化碳排放强度主要因素分析 .94 （四）中国单位GDP二氧化碳排放强度变化趋势 ........105 （五）对美国温室气体排放强度的初步分析 ............108 五、清洁发展机制相关准则分析及其政策建议 .............................112 （一）CDM项目的资金额外性准则分析.................113 （二）CDM项目的技术额外性准则分析.................116 （三）CDM项目的环境额外性准则分析.................121 （四）中国参与CDM项目活动的政策建议 ..............126 六、中国应对全球气候变化问题的战略框架及其对策 ...........132 （一）中国处理全球气候变化问题的中长期战略框架 ....132 （二） 中国应对全球气候变化问题挑战的对策建议 .....134 中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 4表 格 表 1-1 议定书规定的发达国家排放量限制或削减承诺 1990100........................................25 表 2-1 “小康”的历史演变 ......................................................................................................40 表 2-2 全国人民小康生活水平的基本标准 ...............................................................................42 表 2-3 一次能源需求总量及其构成比较 ..................................................................................45 表 2-4 分部门一次能源需求 ......................................................................................................47 表 2-5 中国 1990-2001 年化石燃料燃烧产生的 CO2 排放量 单位 MT-C..........................50 表 2-6 中国人均碳排放 单位 吨碳 ...........................................................................................51 表 2-7 不同机构公布的中国单位 GDP 碳排放强度 .................................................................53 表 2-8 EIA 公布的中国单位 GDP 碳排放强度（ T-C/KUS,1995 年价） .............................53 表 2-9 分部门二氧化碳排放量比较 ..........................................................................................57 表 2-10 世界主要国家碳排放历史、现状和预测 单位 MT-C ............................................57 表 2-11 中国 GDP 碳强度变化趋势（ T-C/KUS， 1997 年不变价） .....................................62 表 2-12 世界主要国家 GDP 碳排放强度（ T-C/KUS,1995 年不变价） ................................63 表 2-13 世界主要国家单位能源碳排放强度 T-CO2/TJ） .......................................................65 表 3-1 中国产业结构变化相对减少的 CO2 排放数量 .............................................................72 表 3-2 中国能源结构变化相对减少的 CO2 排放数量 .............................................................73 表 3-3 中国能源利用效率提高与二氧化碳相对减排量 ...........................................................76 表 3-4 中国主要的减排技术 ......................................................................................................78 表 3-5 1980－ 2000 年技术进步与二氧化碳相对减排量 ..........................................................79 表 3-6 中国实际利用外资情况（亿美元） ...............................................................................81 表 3-7 中国近几年各行业实际利用外商直接投资情况 ...........................................................81 表 4-1 2000 年中国 GDP 能源消费强度和 GDP 二氧化碳排放强度 ......................................90 表 4-2 1999 年不同类别国家的能源消费强度和二氧化碳排放强度比较 ..............................93 表 4-3 中国 GDP 能耗强度变化（吨标准煤 /万元， 1978 年不变价） ...................................99 表 4-4 中国可持续发展能源暨碳排放情景分析的 GDP 能源消费强度和 GDP 二氧化碳排放强度 .......................................................................................................................................107 表 5-1 三中不同技术转让方式的比较 ....................................................................................118 表 5-2 西方学者提出的 CDM 项目基准线确定方法比较 ......................................................125 表 5-3 不同基准线确定方法对基准水平的影响（以燃煤发电项目为例） .........................125 表 5-4 能源领域 CDM 项目能否促进中国可持续发展评价指标 .........................................129 中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 5图 形 图 1 三个情景能源需求总量比较 ..........................................................................................45 图 2 煤炭需求 ..........................................................................................................................46 图 3 石油需求 ..........................................................................................................................46 图 4 天然气需求 ......................................................................................................................47 图 5 三大部门折成一次能源构成比较 ..................................................................................48 图 6 1990-2001 年中国 CO2排放趋势 ...................................................................................51 图 7 1990-2001 年中国人均碳排放趋势 ................................................................................52 图 8 中国单位 GDP 碳排放强度趋势 1990-2001 年 .............................................................54 图 9 三个情景碳排放量比较 ..................................................................................................55 图 10 人均碳排放量 ................................................................................................................56 图 11 2001 年世界化石燃料燃烧产生的 CO2排放分布 .......................................................58 图 12 2001 年世界主要国家人均碳排放比较 .......................................................................61 图 13 2001 年世界主要国家单位 GDP 碳排放强度比较 .....................................................63 图 14 1990～ 2001 年世界主要国家单位 GDP 碳排放强度变化趋势 .................................64 图 15 世界主要国家单位能源碳排放强度比较 ....................................................................66 图 16 中国单位能源碳排放趋势 ............................................................................................66 图 17 主要 OECD 国家 1950 年以后 GDP 能源消费强度变化情况 ...................................89 图 18 按人民币计算的中国 GDP 能源消费强度和 GDP 二氧化碳排放强度 ....................90 图 19 按美元计算的中国 GDP 能源消费强度和 GDP 二氧化碳排放强度 ........................91 图 20 2000 年世界主要国家 GDP 能源消费强度和二氧化碳排放强度 .............................93 图 22 世界主要国家人均能源消费比较 ..............................................................................105 图 23 未来二十年我国 GDP 能源消费强度和二氧化碳排放强度的变化趋势 ................107 中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 6执行报告 气候变化是一个典型的全球尺度的环境问题。 早在20 世纪70 年代，科学家们就已经把气候变暖作为全球性环境问题提出。自 80 年代以来， 国际科学界和世界上大多数国家政府都高度关注和重视全球气候变化对各国经济和社会发展产生的影响。 由于全球气候变化问题涉及到气候、环境、经济、社会、政治、科技等众多领域，时间跨度又很长，因此，响应全球气候变化对策的制定应从国家长远社会经济发展的需要出发，并把气候变化问题放到国家对外政治、经济与外交政策的大框架下统一考虑， 以期气候变化问题朝着有利于可持续发展的方向前进。在全面建设小康社会，开创中国特色的社会主义事业新局面的过程中， 如何从可持续发展的战略高度来有效应对全球气候变化面临的挑战是一个摆在我们面前的重要课题。 一、全球气候变化问题对中国发展带来的挑战 中国是一个发展中国家，实现经济和 社会发展、消除贫困是首要和压倒一切的优先事项。在未来相当长时期内，中国经济仍将保持快速增长，人民的生活水平必将有一个较大幅度的提高，能源需求和二氧化碳排放量不可避免地还将增长， 作为温室气体排放大国的形象将更加突出，无疑将对中国的社会经济发展带来严峻的挑战。 发达国家要求中国承担温室气体限控的压力增大。 京都会议后，中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 7一些发达国家试图以 京都议定书 已规定发达国家的减排指标为由，集中全力向中国和印度等“主要的”发展中国家施压。有的发达国家甚至明确提出将发展中国家“有意义的参与”作为其批准议定书的前提条件之一，并与公约的资金机制挂钩。发达国家要求发展中国家参与全球减排的理由包括环境原因、 竞争力原因、政治原因等。虽然这些理由严重背离了公约“共同但有区别的责任” 原则，以及公约特别强调的 “发展中国家能在多大程度上有效履行其在本公约下的义务， 将取决于发达国家对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行， 并将充分考虑到经济和社会发展以及消除贫困是发展中国家首要和压倒一切的优先任务。 ”但从另一个侧面，我们也不难发现减轻这种压力的艰巨性。 对中国现有发展和消费模式提出了严峻的挑战。 自然资源是国民经济发展的基础，资源的丰度和组合状况，在很大程度上决定着一个国家的产业结构和经济优势。中国人口基数大，发展起点低，到 2003年底，仍有 59.5％ 的人口为乡村人口，面临着继续完成工业化和城市化的长期发展任务，人均资源短缺是中国经 济发展的长期制约因素。传统的消费和生产模式是一种资源耗竭型、不可持续的消费和生产模式，这种模式已经对中国的社会经济发展构成了巨大的挑战。从发展模式的选择看， 虽然各国有权根据本国的具体情况来选择自己的发展道路，但在其发展过程中，都遵循某些带有普遍性的规律，很少有国家发生例外。世界各国的发展历史和趋势表明，人均商品能源消费和经济发达水平有明显相关关系，可以说，在目前的技术水平和消中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 8费方式下， 达到工业化国家的发展水平意味着人均能源消费必然达到较高的水平。 世界上目前尚没有既有较高的人均GDP水平又能保持很低人均能源消费和排放水平的先例， 中国面临开创可持续消费和生产新模式的挑战。 对中国以煤为主的能源结构提出了严峻的挑战。 随着经济的快速发展和人口的继续增长，中国能源消费和二氧化碳排放将继续增加。有关预测表明，中国二氧化碳排放总量有可能在 2025 年左右就超过美国，成为世界第一排放大国。尽管中国目前的人均二氧化碳排放量仍很低，但由于中国人均二氧化碳排放年均增 长率高于世界平均水平，按照目前的发展趋势，预计在 2030 年左右，中国的人均二氧化碳排放量就有可能超过世界平均水平。 中国是世界上少数几个以煤为主的国家，2002 年中国煤炭产量 13.93 亿吨，接近世界煤炭消费总量的30。同石油、天然气相比，单位热量燃煤引起的二氧化碳排放比使用石油、天然气分别高出 36和 61左右。由于调整能源结构在一定程度上受到能源资源结构的制约， 提高能源利用效率又面临着技术和资金上的压力，以煤为主的能源资源和消费结构，使中国控制二氧化碳排放的前景不容乐观。 二、全球气候变化问题对中国能源发展带来的机遇 全球气候变化问题给中国带来巨大挑战的同时 ，也给中国带来了新的发展机遇。 当前国际社会提出的减缓二氧化碳排放的政策和措施中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 9主要集中在提高能源利用效率，发展可再生能源，这些不仅符合中国经济增长方式从粗放型向集约型根本转变的需要， 而且其直接结果也将在一定程度上促进高效能源技术和节 能产品更加迅速地向全球扩展和传播， 这一趋势也将有利于促进中国能源利用效率的提高和能源结构的优化。 我们应当抓住全球气候变化问题给中国发展可能带来的新的发展机遇，积极参与相关领域的国际合作，推动发达国家履行资金和技术转让的承诺， 为中国的社会经济发展创造了更为有利的国际政治和经济技术环境。 有利于推进中国可持续发展战略的有效实施。 针对全球气候变化可能给中国带来的各种影响，采取适应气候变 化的各种趋利避害措施，如改善中国的生态与环境条件，增加生态 系统碳储量, 从而对中国社会经济可持续发展产生积极的促进作用。同时，在气候公约背景下，制定和实施中国应对气候变化的长期战略和行动计划，也可以进一步推动中国在计划生育、节约 和优化能源等方面的进程。 有利于获得先进的节能与新能源技术， 加快中国能源结构调整步伐。 若发达国家能在国内进行实质性减排，无疑将对世界能源产生结构和能源技术产生重大影响。 发达国家有可能由以石油为主向以天然气为主要能源过渡，各种可再生能源也将得到较大的发展，这可能为中国逐渐将目前以煤为主的高排放、 高污染的能源结构转向以油气为主要能源提供了机遇。另一方面，发达国家的这种减排压力也势必会促进其在节能与新能源技术上的创新， 节能与新能源技术的市场竞争中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 10力也会得到加强，气候变化无疑将为新一代能源技术发展提供机遇。同时，如果发达国家的能源消费受到抑制，将在一定程度上为中国未来的发展腾出更多的能源消费空间。 采取减缓温室气体排放的政策手段，也有利于减少中国大气污染。 据分析，在中国目前的大气污染物中，大约 75％来自于燃料燃烧，是一种比较典型的煤烟型污染。近年来，中国政府在控制大气污染方面作出了巨大的努力，采取了法律、经济、技术等多项措施，但大气污染问题仍没有得到有效控制。因此，用低碳燃料或无碳能源替代煤炭，提高能源利用效率，这不仅是未来中国减缓二氧化碳排放的需要，也是中国保护环境和减少大气污染的需要。 积极开展全球气候变化领域的国际合作， 有利于提高中国的国际地位。 中国是温室气体排放大国，在履约活动中具有较强的国际合作优势。积极参与全球气候变化领域的国际活动，认真履行与中国经济发展水平相适应的义务，有利于树立中国保护全球气候的国际形象，扩大中国的国际影响， 提高中国的国际地位。 同时通过开展国际合作，努力推动发达国家履行资金和技术转让承诺， 可争取我所需要的部分先进技术和资金。 三、中国处理全球气候变化问题的中长期战略框架 指导思想。 中国应对气候变化国家战略的指导思想应是坚持以中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 11远促近，以保障经济发展为核心，以促进可持续发展为根本出发点，以提高能源效率和加强生态建设为突破口， 坚持不懈地全面推进中国的可持续发展战略，不断提高中国减缓与适应气候变化的能力，为实现第三步战略目标和保护全球气候奠定坚实的基础。 战略目标。 中国应对气候变化国家战略的总体目标是减缓温室气体净排放增长率取得明显成效，适 应气候变化的能力不断增强，公众的气候变化意识显著提高， 气候变化领域的科学研究水平达到国际先进水平。 近期任务。 显著降低单位 GDP 温室气体排放强度，明显提高减缓气候变化的能力。要以促进可持续发展为根本出发点，以提高能源效率、优化能源结构和加强生态建设为突破口，降低单位 GDP 的排放强度，不断提高中国减缓气候变化的能力，为保护全球气候作出积极的贡献。 四、关于未来中国碳排放的几点对策建议 应充分认识到全面建设小康社会， 中国未来温室气体排放增长的必然性。 由于经济结构和用能结构的调整以及能源效率改善等原因，在过去二十多年，中国以较低的能源消费水平，实现了较高的经济发展目标。但我们应该看到，中国的人口在未来三四十年里还将继续增长，影响未来中国能源需求的其它一 些主要驱动因子，如城市化、生中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 12活质量和人均能源消费水平等目前仍处于较低的水平， 未来中国的能源需求将有一个显著的增长， 由此产生的二氧化碳等温室气体排放也不可避免将有较大的增长。根据美国能源部信息署 EIA的统计，从1980 年到 2001 年，中国化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放量从 3.94亿吨碳增长到 8.32 亿吨碳， 21 年间年均增长速度为 3.62。 2001 年，中国二氧化碳排放量为 8.32 亿吨碳，占世界总排放量的 12.7，在美国之后，位居世界第二位。虽然中国的排放总量大，但人均排放水平还很低。 2001 年中国人均碳排放为 0.65 吨碳 /人，仅相当于世界平均水平（ 1.07 吨碳 /人）的 61。按照到 2020 年“全面建设小康社会”的目标， 中国的经济发展将继续保持高速增长， 碳排放也将随之增加。根据 2020 年中国能源需求情景分析和 EIA 的情景预测，到 2020年，中国化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放量将达到 17-18 亿吨碳，在全球排放总量中所占的份额也上升到 18-19，仍位居世界第二，但排放大国的形象将更加突出。在“全面建设小康社会”的情景下，中国 2020 年人均排放将达到 1-1.23 吨碳，虽然仍低于届时的世界人均排放水平（约为 1.43 吨碳） ，但这将使中国逐步丧失人均排放低的谈判优势。 应充分认识到降低单位 GDP 二氧化碳排放强度所面临的压力与挑战。 与世界上其他国家相比，中国单位 GDP 的碳排放强度很高，而且在 1990-2001 年期间，中国的碳排放强度下降了 52，这将在一定程度上成为某些发达国家拉、压中国承担有限的减、限排义务的理由。虽然未来二十年内，中国仍然存在着比较大的产业结构和产品结中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 13构调整空间及技术节能潜力， GDP 能源消费强度和二氧化碳排放强度的下降趋势将会继续。据美国能源部 EIA 的预测，到 2020 年，中国 GDP 二氧化碳排放强度将下降到 0.40 吨碳 /kUS，比 2000 年下降了 47％，是世界上下降幅度最快的国 家之一。但考虑到中国未来的技术进步、经济增长、产业结构变化、工业化和城市化进程与规模、能源资源、生活方式等诸多方面尚存在许多不确定性，根据中国可持续发展能源暨碳排放情景分析的初步研究 结果，到 2020 年，三个情景的GDP二氧化碳排放强度分别为每万元人民币0.56吨碳、 0.49吨碳和 0.38 吨碳，比 1998 年分别下降了 51％，57％和 67％。即使未来 20 年中国有可能继续实现能源翻一番保障经济翻两番，但 GDP二氧化碳排放强度的下降速度将减缓，从 1998 年到 2020 年的 22 年里，中国 GDP 二氧化碳排放强度的降低幅度将低于 1978 年到 2000年的 22 年，也将低于美国能源部 EIA 的预测值。 应充分认识到美国提出的温室气体强度目标对中国的影响。 美国温室气体强度目标不仅使京都议定书的生效和执行效果带来了新的不确定性，而且也使公平、责任分担与承诺方式成为目前气候变化争论的焦点问题。美国温室气体强度目标的提出，使目前公约下的减排目标谈判出现了双规制、甚至多种承诺方式并存的局面，也必将对公约未来的走向产生重大影响。 同时也将在一定程度上影响中国的履约进程和方式 有可能把中国是否承诺降低排放强度的政治意愿与美国未来减排承诺目标直接挂钩； 也有可能为中国在适当时间承诺适当方式限排义务提供借鉴。 中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 14五、关于在可持续发展框架下应对气候变化的对策建议 应从可持续发展战略高度，充分认识全球气候变化问题的重要性。 首先， 气候公约及京都议定书有效实施，不仅有利于全球转向可持续发展道路，同时也有利于中国走可持续发展道路，实现中国社会经济发展的长远目标。其次 ，公约和议定书的有效实施，可以积极促进世界各国的技术进步，从而有可能开创一种低污染、低资源消费的可持续发展模式。这些技术的扩散，也有利于中国实现可持续发展的战略目标。此外， 京都议定书以定量的方式，对发达国家提出了具有法律约束力的具体减、限排目标，有利于限制少数发达国家对国际能源资源的实际垄断和进一步瓜分， 为发展中国家争取更多的资源空间提供可能， 也为中国利用世界石油和天然气资源提供了有利的条件。我们应对气候公约和京都议定书的积极作用有充分的认识，并利用上述因素，为中国实现三步走战略目标创造有利条件。 应尽快制订在可持续发展下应对全球气候变化问题的中长期战略。 中国在可持续发展框架下应对气候 变化国家战略的指导思想应为坚持以远促近，以保障经济发展为核心，以促进可持续发展为根本出发点，以提高能源效率和加强生态建设为突破口，坚持不懈地全面推进中国的可持续发展战略，不断提高减缓 与适应气候变化的能力，为实现第三步战略目标和保护全球气候奠定坚实的基础。中国应中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 15对气候变化国家战略的总体目标应为 减缓温室气体净排放增长率取得显著成效，适应气候变化的能力不断增强，公众的气候变化意识显著提高，气候变化领域的科学研究水平达到国际先进水平。 以可持续发展政策和措施为基础， 为减缓全球气候变化作出积极的贡献。 应本着对全球环境负责的精神，在保证长远社会经济发展的情况下，抓住全球气候变化问题这一新的发展机遇，加快实施促进中国可持续发展的政策和措施的速度和力度。 应充分利用好外国直接投资，加快技术开发和技术引进的步伐，加大经济结构调整力度，努力提高能源利用效率和优化能源结构， 最大限度地降低二氧化碳的排放增长率。应加快退耕还林还草速度，大力加强植树造林，进一步制止对森林的过度砍伐，充分发挥森林吸 收二氧化碳的巨大潜力。 控制人口增强，提高公众保护全球气 候的意识，建立有助于减少温室气体排放的生活方式和消费模式。 中国巨大的人口数量及其过快的增强速度，给能源消费和二氧化碳排放带来了沉重的压力。因此，要继续贯彻计划生育的基本国策，进一步控制人口增长。同时，要努力提高人们的资源环境意识，应利用电视、报纸、书刊、影像等各种宣传工具和手段，提高公众保护全球气候的参与意识，引导公众建立有助于减少温室气体排放的生活方式和消费模式， 如使用较高效率的家用电器、充分利用公共交通设施、购买和使用再生纸以及分类存放可回收利用生活垃圾等。 反对将在可持续发展框架下应对气候变化作为发展中国家承诺中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 16减、限排义务的方式。 在可持续发展框架下应对全球气候变化问题，既对当今世界高度依赖自然资源发展物 质文明的社会经济发展模式提出了挑战，又为气候公约未来谈判走向指明了具体方向。由于不同发展阶段的国家，对可持续发展的要求是不一样的。对于发展中国家来说，发展是第一位的，二氧化碳排放量的增长是必然的。在发展中国家，气候变化并不是优先的领域，而更多关注的是满足基本发展需求所面临的挑战。 对于许多发展中国家来说， 从发展的目标出发，寻求更加可持续的发展道路，而且这种道路同时也考虑了气候变化，虽然这是比较容易采取的一步， 但这并不意味着温室气体排放量的必然减少，更不能作为要求发展中国家在下一承诺期接受任何方式减、限排承诺的理由。 六、关于中国参与清洁发展机制项目活动对策建议 利用 CDM 项目的资金额外性准则，促进外资的有效利用。 首先，应敦促发达国家严格执行COP有关CDM项目资金的相关政策， 这是保证 CDM 项目资金额外性的前 提条件；其次，应明确要求发达国家将ODA 以及公约资金机制以外的公共资金用于CDM 项目活动，这是保证CDM项目资金额外性的前提，至少是用于CDM项目的公共资金应该是额外于目前已达到的0.7GDP的ODA水平；第三，要求用于CDM项目的私人投资应高于一般商业项目的投资， 以克服减排的增量成本，而不能是一般商业项目的“带帽”。 中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 17利用 CDM 项目的技术额外性准则，加速国际技术转移。 首先，应要求 CDM 项目执行理事会制定一些减排潜力比较巨大的行业技术先进性标准，如火力发电行业等，以确 保不同国家或地区同一类型 CDM项目技术水平的整体一致性，同时，也可以避免一些技术相对而言比较落后的发展中国家， 即使是发达国家已经淘汰的落后技术也可以产生一定的减排量的现象， 这种规范的 CDM技术先进性标准有利于保证真正的减排技术通过CDM项目转移到发展中国家。其次，由于CDM 项目是缔约方间的双边项目，CDM项目的技术额外性不仅要求发达国家政府通过 CDM 项目转移公有技术， 也要求发达国家政府通过各种政策和措施，鼓励私人企业为了获得 CERs 而转让一些通过正常商业途径无法转让或企业不愿转让的减排技术， 这就要求发达国家缔约方政府为了确保 CDM 项目的技术额外性， 必须采取一些行之有效的政策和措施，并建立具体的机构，促进与CDM有关的技术转移活动，为这种先进技术的转移创造良好的环境。 从促进可持续发展出发，加强 CDM 项目的科学评估。 COP7 通过的有关CDM 的决定序言中， 重申了东道缔约方有权确认某一CDM 项目活动是否有助于实现本国的可持续发展，这是 CDM的一项重大原则。因此，从中国的实际情况出发，判断 CDM项目能否促进中国的可持续发展，应结合可持续发展的评价指标 体系，包括经济可持续发展、生态环境可持续性和社会可持续发展， 对CDM项目是否有助于促进中国的可持续发展，特别是中国能源领域的可持续发展等原则进行评估。具体来说，对能源领域的CDM项目可以在以下几个方面进行评价增中国能源综合发展战略与政策研究报告之七全球气候变化中国面临的挑战、机遇及对策 18加经济产出；增加有效能源供应总量；采用技术的先进性；减少局地环境污染；增加就业机会。评价的指标 建议采用产值/CERs；有效能/CERs；CERs/基准排放水平；污染物/CERs；就业人口/CERs。 加强组织机构和能力建设，做好参与 CDM 项目应对措施。 参与CDM项目活动是近阶段中国参与全球气候变化国际合作的一个重要内容。因此，有必要在CDM相关的组织机构、管理办法、能力建设以及备选项目评估等各个方面做好相应的准备。 由于参与CDM项目的缔约方被要求指定一个 CDM的国家主管机构， 履行参与CDM项目活动缔约方政府的职责，为此，建议在国家气候变化对策协调小组下，成立专门的CDM项目管理机构。考虑到一些缔约方政府已经就合