中国碳排放交易 机制 配额 分配初始评估 吴倩 Maarten Neelis Carlos Casanova 2014 年 4 月 7 日 Ecofys 2014 委托机构英国驻华 使馆 项目编号 MARUK14675 声明 此报告 为 “ Chinese Emissions Trading Schemes – Initial Assessment on Allocation” 的 中文 译稿。 报告 内容 主要 基于 公开信息以及 采访结果 ， 由 ECOFYS分析 整理 而成 。 ECOFYS对 本报告 内容 负 责 。 摘要 当中国碳排放 权交易试点 启动 ，市场 被激活 ， 碳对于 企业来说变得越来越真实。 本报告 是关于碳交易的专题报告， 旨在 从 行业的角度 评估 目前 中国碳排放交易试点所用分配方法 。报告审阅 了中国的配额分配方法， 强调 了 行业 对这些方法的 顾虑， 如成本、公平问题 ， 以及 在 试点期间分配方法 在哪些方面可 以 有所改进。该研究主要基于2014 年 3 月采访的专家的观点 ， 并结合 ECOFYS自己对 试点分配方案的 分析 。 该研究 对照 国际使用的三种主要分配方法历史法、基准法和拍卖 法， 考察 了 中国分配方法的结构 。正在 运行 的 中国 碳排放交易试点的 拥有如下共同特征  绝大多数 配额是免费发放的 并基于 历史法  除了电力和供暖领域，基准法尚未大规模使用  越来越多 的 试点开始实验 拍卖 通过访谈 ， 本研究发现 总的来说， 行业 认为分配过程较为顺利，对于 绝 大部分所需配额免费发放表示欢迎。但 行业 还是表达了以下 顾虑 和建议  希望分配规则更加 详细 且 透明  希望基准法能在分配中发挥更大作用  担心不同的方法会增加成本  希望更多参与 规则制定 以发挥作用 未来的两年非常关键，中国碳交易试点应该学习和改进分配以及其他碳交易试点工作。 配额 分配是 碳交易 机制 的核心要件， 合理 分配需要 行业专业 知识 和 数据支持。 本报告 为政府 提供 评估今后分配工作 提出 以下 的 建议  开发 并公开 详细的 分配 方案  限制使用任意的、有争议的因素来改变分配 方法  逐渐减少 免费 分配 比例， 谨慎 考虑 行业 竞争力  鼓励并谨慎安排 配额 拍卖  鼓励 产品基准法 、 谨慎对待附加值基准  系统 组织行业参与 目录 1 引言 1 1.1 背景 1 1.2 目标 2 1.3 方法 2 2 一般分配方法 4 2.1 通过历史法免费分配 4 2.2 通过基准法免费分配 5 2.3 拍卖法 6 2.4 欧盟 ETS 分配方法回顾 6 3 中国 ETS 试点项目的配额分配 8 3.1 不同分配方案概要 8 3.2 历史法是主要方法 9 3.3 基准法使用有限 9 3.4 拍卖方面的一些经验 10 4 有关中国分配制度的行业观点 11 4.1 行业欢迎免费分配，以减轻成本负担 11 4.2 行业希望分配规则更加透明 12 4.3 行业欢迎基准法，但进展有限 12 4.4 行业担心不同的方法会增加管理成本 13 4.5 行业希望更多参与以产生影响 13 5 结论 15 附录一试点排放权分配方案部分信息 17 附录二专家 采访问题 23 致谢 钟 青 华能 碳资产管理公司 李 碧 君 广东 低碳行业促进会 骆 志 刚 中科院 广州能源研究所 李 谨 上海 能源与环境研究所 葛 兴 安 深圳 排放权交易所 邓宇 、 贺辉 南天 电力 梁 希 爱丁堡 大学 以及 所有 受访 专家们 。 1 1 引言 1.1 背景 2011 年 10 月， 国家 发改委宣布 了试点 碳交易 的 计划 ， 随后 批准七个地区 探索 碳排放交易 机制 。两年后，七 个试点地区中的 五 个（深圳、上海、北京、广东和天津） 先后 于 2013 年启动了试点计划，湖北于 2014年 4 月 2 日开始碳排放交易。 目前 还剩下重庆，预计将于 2014 年晚些时候开始交易。 中国 碳排放 交易 试点 （ ETS 试点 ） 对 政治与经济影响超过这 7 个地区的范围。 全国范围 的 碳排放 交易 机制也 计划在 2020 年 之前 建立， 国家 碳排放 交易 机制 设计 会 很大程度上 吸取 区域 ETS 试点 市场发展 中积累的经验。 国家 发改委 对 ETS 试点 寄予厚望 ， 非试点 地区也期待 效仿 试点做法 从中学习经验。试点中的很多企业在全国都有业务。这些企业正积极关注 ET 试点 S 政策，期待推出国家计划。 碳排放配额分配，此处定义为碳排放配额的计算与初始 分配 ，是 碳排放交易 机制 设计需考虑的重要方面，也是 机制 运行的前提。尽管先前有大量试点设计信息，直到单个分配计划公布之后， ETS 试点的规模与结构才得以完整清晰地呈现。 目前， 六个运行中的 ETS 试点 已经 分配 了 10 亿多 吨 二氧化碳排放 配额给约1810 个中国的 控排企业 或单位 。 1 分配对 行业 有直接影响。但是 由于 计划时间紧张 ，在制定 碳排放 配额 分配 制度 时， 只有 部分计划中覆盖的企业 被 征询 了 意见。总体而言， ETS 试点 的建立由地方政府领导，得到政策专家的 技术 支持， 行业 参与比较有限。 在此背景下，我们收集并概括了目前分配方法的不同观点，明确了一些 需要 重点 关注 的 领域，并就 如何近一步 改善 中国的碳排放交易分配 制度 提出建议。 1 基于分配计划，结合其他信息来源。 2 1.2 目标 本研究 收集 行业 专家与政策制定者对撰文时 五 个运行中 ETS 试点项目（北京、上海、深圳、天津和广东）分配方法有效性的思考与观点。研究旨在阐明不同利益相关者对所采用的分配方法的重要关注点与疑问，并提 出 进一步改进 中国碳排放交易 机制 采用的分配方法的可能途径。 中国 ETS 试点已经 制定 了 分配原则， 虽然 如此，试点 2014 年和 2015 年的配额尚未完全 发放 。本研究 通过论述 目前 分配原理， 挖掘今后 试点 期间 分配 决策 的 改善 空间。此外，本研究 也希望 可以 为 2016 年到 20120年间将建立的 国家 碳排放交易 机制 的制定 提供 想法 。 本报告面向对中国即将建立的碳排放交易 机制 有兴趣、并且对碳排放交易 机制 的关键设计领域有一定了解但对该 机制 分配方法了解不多的读者。 1.3 方法 1.3.1 来源与信息 中国的碳排放交易政策，包括具体分配方案，仍然 在发展之中。公开的信息 不足以进行 深入研究。本研究中，我们 为 迅速获取一首信息， 选择 听取 正在参与 实际工作 人员的 意见 。主要通过电话和面对面方式采访专家；采访中获得的受访者的想法与言论是本研究的主要信息来源。 除了访谈，我们还使用公开信息，例如 ， 公开的政府规章、学术或商业报告、官方新闻稿和其他媒体报道。因为 项目执行期 较短（ 2014 年 2 月 10 日到 3 月 31日），我们的采访没能覆盖所有七个中国 ETS 试点或调查所有行业。我们集中 调查 目前运行中的试点 ， 并选择 关键 的 利益相关者。 1.3.2 受访者与所涉及问题 我们采访了 20 位 行业 专家 和 政策专家。 行业 专家来自化工、钢铁、电力公司或行业协会等。政策专家的选择基于他们参与国家和地区层面分配规则制定的程度。受访者代表 中 既有中国公司 ， 也有 跨国 公司和其他利益相关者的利益。 3 2013 年 3 月 5 日到 3 月 20 日， Ecofys 位于中国的 研究小组 在北京、上海、天津、广州和深圳开展采访，采访基于 为 本次研究特别设计的问题。 问题是预先设计的，旨在采集五个方面的信息。理由解释如下。如需详细的问题列表，请查看附录 二 。  背景知识评估与分配相关的知识，决定未来能力建设需求。  分配 规则对试点中 分 配与计算 过程的现有规定进行概览，比较这些试点项目。  考虑数据理解对数据准确度的置信度以及试点 设计 使用了什么数据。  新进者收集对行业的见解以及监管者对增加产能与扩张产能条款的观点。  行业 处置 发现 行业如何看待 碳试点 分配制度设计对待他们的方式，特别在 配额 分配方面，他们的偏好以及监管者如何看待这一点。 4 2 一般 分配方法 本 节 可作为 分析 中国 ETS 试点现行分配方法的参考 ， 简要介绍三类 分配方法。其中两类方法，即历史法和基准法中 的 碳排放配额 是 免费发放，第三种方法，即拍卖法中，市场参与者可以通过拍卖形式购买初始碳排放配额。我们将 会简要讨论这些方法的优缺点。本节还将 回顾 “ 欧盟 碳 排放交易机制 ” （ EU ETS） 分配方式 的 经验 ，因为 EU ETS是运行最久的总量控制和排放交易 机制 。 2.1 通过 祖父 法免费分配 祖父 法是一种免费分配排放配额的方式。许多碳排放交易 机制 采用免费分配方式以减轻行业成本负担，进而保护行业竞争力， 使其 不会受到 尚 未采取碳定价 国家与地区 的 威胁 。 碳排放交易 机制 开始之时，使用免费 方式 分配而非拍卖方式的另一原因是通过限制初始成本保证顺利过渡到 碳定价政策环境。根据这一逻辑，免费分配逐渐减少，而从下文可见 EU ETS 的确是这一情况 。这一减少使用免费分配的倾向或者愿望背后的动机是 ， 免费分配 会 降低碳排放交易 机制 总体成本效率，因为免费分配使得生产链中的碳成本无法完全传递，而 这种 传递会 促进 最高的经济效率 的 实现 。 祖父 法 ， 可定义为 使用历史基线 年 数据 分配 固定数量配额，因此也被成为 “ 历史排放 分配 法 ” 。为了 逐渐降低配额量，该方法经常与一些因素结合使用以逐渐减少配额。其主要优势是 较为简单，只依靠历史排放数据。也是较为容易理解的方法， 对 碳排放 交易 机制 参与者而言 ， 比较清晰可预测。 但是， 祖父 法也有一些缺陷。 这种 方法 奖励那些过去做减排 工作最少的企业，这不利于 实现 碳排放交易 机制 的目标。 由于 采取了 先期减排 行动 ， 减 排 空间较小 且 能效 较高 的 企业 反而 比 能效 低 的公司 得到的配额少 ， 这有失公平 。 而且，根据 祖父 法定义，它只适用于碳排放交易开始时已经运营的设施或产能。对于新加入者、新增产 能或需要额外措施的产能而言，该方法不能自动纠正。 5 尤其对像中国这样快速发展的经济 体 而言， 用 祖父 法作为分配方法 是有 问题 的 。 如果新进入者配额规则设定不合理， 新增产 能 可能会承受全部碳价格，从而限制了免费分配在保护行业竞争力方面的作用。而且，如何 选择 基 准 年份也容易发生争议，对那 些出于各种原因在基 准 年度产量下降的企业不利。 2.2 通过基准法免费分配 使用基准法免费分配碳排放配额时，不采用某 控排企业 的历史排放数据作为分配基准，而是采用每单位活动的某种 指标 标准（即排放基准）。取决于选择的具体方法，单位活动可以是某种产品吨数（例如 ， 钢铁或水泥）、 能耗 （例如 ， 千瓦时电力）或者单位经济产出（例如 ， 行业附加值）。 每个公司的单位活动获得同样的排放配额，也就是基准。表现比基准差的企业得不到足够的配额，需要购买额外配额。表现优于基准的企业获得的配额比所需量更多，可以出 出售 多 余 的 配额。 基于 基准的分配方法有两种不同形式。 一是 使用碳排放基准与历史活动水平（即历史钢铁或水泥生产）结合 ， 以实现最终分配的方法结合碳排放基准与交易期间活动水平（即实际钢铁或水泥生产）。后一方法可以 通过事后分配（只在交易年结束之后给予分配）操作或通过交易年前预 分配 ，之后修正。 该分配方法的主要优势是可以奖励参与者在碳排放交易 机制 建立之前所采取的减排行动。而且本方法如果设计得当，可以以同样形式应用于 已有设施 和新参与者或新增产能，当与实际产量结合使用时，可以随时间按照产量变化自动修正。 基准法分配方法的劣势是较为复杂 ，尤其是在 制定 基准时。定义基准参考的无差别单位活动（这样才能有共同的 比较标准）并不容易，而且需要收集关于历史 活动水平的数据。因此过程可能比较漫长。而且 没有解决上述的碳排放交易 机制 中成本效率损失问题，效率已经较高的设施需要减排量最大的设施和公司因此可能会承担更大的成本负担。尽管 基准法通过 奖励先期减排行动维持了公平 ， 但对生产中效率较低的 产能可能会造成重大问题。 6 2.3 拍卖法 祖父 法和基准法是免费分配方法。运用拍卖法时，参加单位需要从指定拍卖商处购买配额。拍卖中设定固定拍卖配额数，有时会有 拍卖 底价 ，即配额最 低成交价格。 拍卖 配额通常以现货方式进行（ 即 拍卖后几天内交付），以防止 在 二级交易 场 所再次购买 、 出售配额 的不良竞争。 拍卖法比较简单、公平，价格透明。可以增加政府收入，可用于 国内 气候变化 减缓与适应 的项目 ，或者补偿 遭受 气候变化影响的个人或组织。 此外 ，拍卖法 为碳排放交易 机制 带来的成本效率是最高的，保证碳价格完全传递。 拍卖面对需要购买配额行业的很多反对之声。拍卖需要先行支付很多资金，这些成本对行业造成了额外负担，特别是面临国际竞争 压力的行业。在时机、参与资质标准、公司信贷可靠性以及拍卖收入 再利用 规则方面也存 在一系列问题。 2.4 EU ETS分配方法回顾 EU ETS 于 2005 年 开始 运行 ， 现在 已经处于第三执行阶段（ 2013 年到 2020 年）。 EU ETS 经历了上述所有分配方法，是研究分配方法的很好案例。 在前两个阶段没有欧盟 层面 协调 配额分配 方法，尽管欧盟设计了某些指导原则。 EU ETS 指令（ EC 2003）赋予 了 成员国 选择 的 机会 ，通过国家分配计划（ NAP）决定分配多少配额 ， 基于一系列限制条件 。很多情况下，欧委会要求 成员国 修改 NAP 进 ，特别要降低国家 总 配 额。一旦 NAP 通过， 设定的总量和 某 管控 设施的 配额都 不得更改 。 指令（ EC 2003）规定，第一阶段至少 95 的配额应该免费分发，第二阶段 90 的配额免费分 发。基于历史排放量的 祖父 法是这一时期的主要方法，主要因为较为 简单。 基于历史法的分配方法招致了很多批评，包括以下 7  尽管免费获得配额，电力公司还是 通过 电价转嫁 碳 成本 给消费者 ，这被称为 “ 意外 利润” ，是广为人知的经济理论。  行业抱怨说基于历史排放量的方法奖励那些过去排放较多 ， 而非在 EU ETS 建立之前已经采取行动减排的企业。 为了解决这两个问题， 2009 年对通过了 对指令的大幅度修改。从第三阶段开始，电力 生产将不再免费发放配额 ， 电力生产配额需要通过拍卖购买 ，其他活动将继续获得免费配额（易受国际竞争影响的行业与其他行业所获配额不同），但分配不再 基于 历史排放量，而是 基于 排放强度基准。这些基准在过渡性的欧盟 层面 协调免费分配规则 2011 年基准决议中给出定义。基准的制定原则是 “ 一个产品 一个基准 ” ，意思是在全欧洲，每类活动只使用一个基准。基于基准的方法的主要特征是  基准法不区分使用的技术、燃料 、 设施大小或其位置， 对每单位活动只定义一个基准。  基准最大程度地按照每种产品设计，即以每吨产品作为基准对应的单位活 动；有 52 种产品基准，覆盖约 75 具有免费分配资质的碳排放活动。  热量与 燃料 消耗 基准 应用于生产，并不属于产品基准范畴。  产品基准所基于的 数值 是欧盟生产该产品的运行设施中温室气体排放表现最佳的 10 的平均温室气体排放量。因此原则上说，对超过 90 的所有设施而言，每吨基准值比其实际排放 强度 要低。 8 3 中国 ETS 试点项目的配额分配 2013 年启动 ETS 试点项目之后，这些试点地区的地方发改委 相继发布了碳排放配额计划。这些 文件 是试点 计算 分配 配额的基础。 尽管文件 规定了分配总体原则，但没有给出每个 控排 企业 的具体 配额数量 。本节将提供 部分 这些分配计划的重要细节， 信息摘录于 官方文件 ， 详细阐述见附录 二 。 3.1 不同分配方案概要 中国现在使用自下而上的方法来制定分配方案。 在一般情况下， 地方政府 确定 排放 数据收集所用的基 准 年（例如 ， 2009 - 2011 年） 、 设定报告限 额 （例如 ， 每年能源 消费 超过 1000 吨标准煤或每年排放量超过2000 吨二氧化碳） 、 选择 覆盖 行业 并制定 控排企业 名单。 目前 ，对覆盖 企业 的分配主要基于历史排放数据 ， 新 增 产能 采用基准法 或计划新增产能的预期排放量。中国 各个 ETS 试点的分配方法 不尽相同 ，甚至 同一行业 在 不同地区 差距也很大。 表 1 概括了深圳、上海、北京、广东和天津 2013年采用的分配方法 。 表 1 2013 年中国 ETS 试点项目分配方法 广东 上海 天津 北京 深圳配额量 2 0 1 3 3 8 8 M t 2 0 1 3 1 6 0 M t , 2 0 1 4 , 2 0 1 52 0 1 3 1 6 0 M t , 2 0 1 4 * , 2 0 1 5 *2 0 1 3 5 0 M t 2 0 1 3 3 3 M t * , 2 0 1 4 * , 2 0 1 5 *祖父法基准年 2 0 1 0 -2 0 1 2 2 0 0 9 -2 0 1 1 2 0 0 9 -2 0 1 2 2 0 0 9 -2 0 1 2 不适用覆盖行业热电联产机组、水泥矿山开采工序、石化和短流程钢铁企业工业（除电力）、公共建筑等电力及热力、钢铁、化工、石化和油气开采电力及热力、水泥、化工、其他工业和服务业不适用计算公式历史平均排放量 X 下降系数历史排放基数 先期减排配额电力单位供电量排放 历史平均值 X 供电量 其他历史排放 X 绩效系数 X 行业控排系数电力单位供电量排放 历史平均值 X 供电量 X 控排系数其他历史排放 X 控排系数不适用基准法覆盖行业电力、水泥熟料生产、长流程钢铁企业电力、航空、机场 和港口业新增设施 新增设施电力、水务、建筑、其他制造业和工业计算公式基准值 X 历史平均产量 X 下降系数基准值 X 产量 基准值 X 产量 基准值 X 产量 基准值 X 产量 * *据实际产量调节 无 有 有 有 有拍卖2 0 1 3 , 2 0 1 4 年 3 ;2015 年 10未执行 未执行 未执行 2014 开始且小于 3新增设施 基准法或能耗法基准法或预计产量及生产负荷率基准法 基准法 基准法* 分配预 配额， 2014、 2015 年 可能会调整。 ** 视 行业 而定 ， 基于活动单位产量或 工 业附加值 9 3.2 历史法是主要方法 历史法是 ETS 试点项目中使用最 多的方法，总分配额等于历史排放量乘以折减系数，见下文。 有的 ETS 试点 对完全基于历史排放量的历史法进行调整，对 采用节能技术 先行减排的企业 表示 认可。上海和天津的分配 方案 明确给出了操作方法，见下文。有时这被成为 “ 调整历史法 ” 。这种方 法 不足是 总要涉及谈判。 有的 ETS 试点采用了特殊措施 ， 以解决基 准 年限期间产量的显著差异 问题 。例如上海规定，如果 2009 年到 2011 年年排放量增长超过 50，允许企业使用最近一年的数据。 过去 三年中国的经济增长速度不 如以前。平均 GDP 增长速度现在是 7.8，而 2000 至 2010年约 为 10，其中部分原因是因为出口下滑以及工业产能过剩。中国的 二氧化碳 总排放量 增长 在 2012 年也 放缓 3 2，而过去十年间每年增速为 10。主要的能源密集行业，例如钢铁、电力 等 ， 生产停滞不前；因此历史 生产 活动 并没有 实现全负荷 。 为调整 分配方法， ETS 试点 使用 特殊的系数 ，可 分为两类  企业修正系数例如 上海的 “ 负荷率修正系数 ” ， 以及 天津的 “ 绩效系数 ” ；  行业 减排 系数例如 上海的 “ 控排系数 ” 和北京的 “ 下降系数 ” ， 以及天津的 “ 行业控排系数 ” 。 除了深圳， 中国大多数试点地区都有基于历史排放 强度 或历史排放量的免费分配制度， 有的考虑 行业增长或 能效因子 。 但 并没有向公众公布所有 计算因子 。在某些试点项目中，即使 控排企业 也不完全清楚 不同因子是如何计算的。 3.3 基准法使用有限 所有 ETS 试点都在数据允许条件下 进行了 基准法的尝试， 通过选择 行业基准进一步奖励最高效的企业。尽管各个 试点 略有不同，但大多数供电供 热 企业的配额 分配是 基于不同燃烧技术和设施的产能基准。这些基准的基本公式以 “ 每兆瓦时 排放 二氧化碳吨数 ” 表示。 中国 基准法 的使用 与 EU ETS 的方法不同，因为对单一产品（比如电力）使用了多种基准（即按照使用技术区分）。 2 荷兰环境评估机构 2013 年度报告 10 除了电力和供 热 领域，基准法尚未在深圳以外地区大规模使用。 深圳还 为玻璃制造业（基于玻璃生产吨位）和其他制造业（基于附加值作为活动 指标 ）开发了基准。上海还使用基准（基于产量）决定航空公司和港口 也 得排放 配额。 开发这些基准是因为 整个行业 已经 有 较好的 能源 强度 数据供参考。能够制定基于产量的基准通常是因为行业容易区分同质产品，例如电力。 深圳 对 所有 覆盖 行业 ， 以及天津和上海 对 供电和供 热 行业 ， 基于实际产量 进行了 修正 配额量 的操作 。 3.4 越来越多 的试点尝试 拍卖 广东 率先 以 拍卖 的 形式 分配配额，这起了示范作用。广东要求所有管控 企业 以 购买至少 3的 2013 年到2014 年间 的 总配额， 最低 价格为 每吨 60 元 。 不然 ， 企业 无法免费获得 剩余的 配额。 这一比例会在 2015 年上升到 10。 控排企业也可以从 二级市场购买配额 ，二级市场 的 价格 一直 在 最低拍卖 价格附近 浮动 ， 作为 中国最大的交易试点 ， 广东的市场 并不 活跃 、 交易量小 。 根据 广州排放权交易所的公告信息，仍有 配额 未拍卖 出去 3，这让大家 始料未及。 临近 上缴 配额的 截止 日期， 不 履约 的 风险 因此 增加。 据我们的受访者说，深圳正在考虑在 2014 年使用拍卖。本报告设计虽然不涉及湖北 ETS 试点 ，但还是值得一提。湖北在 2014 年 3月 31 日进行了第一次拍卖，出售了 200 万吨二氧化碳，价格为 20 元每吨。 4 3 2013 年广东省排放 配额 有偿 发放 （第四次 ） 竞价 情况， 2014 年 4 月 3 日 http// 4 湖北 ETS 于 2014 年 4 月 2 日启动。 11 4 有关中国分配制度的行业观点 调查进行期间， 控排企业 正在 紧锣密鼓 的 报告 2013 年的 实际 生产数据， 筹备交易开户 以及了解 学习碳排放 交易机制 规则 。 总体而言，他们对于分配制度大体满意，也接受了分配额度 。 虽然 分配 方案 没有 满足 到控排企业 的所有利益 ， 没有发现重大冲突。 出于开发 更高 效率和更公平的分配方法 的目的 ，被访企业 还是提出了一些疑虑。 本节主要从行业观点概括受访专家观点， 整合 归纳了 五个 方面的 观点。这些观点并不全面，但旨在为今后该话题的讨论 提供 依据 。 4.1 行业 欢迎免费分配，以减轻成本负担 受访人明确表示 ， 限制 成本 是把 免费分配 作 为 首选分配方式 的 主要原因 ，使 行业 平稳过渡 逐步 适应 碳定价机制 。为了进一步减轻负担，所有 ETS 试点 的地方 政府 承担了 第一次 数据 审核 的 费用 ，有的在合规阶段仍然会 继续 负担 审核 费用 。 较为 根本的 问题 （比如 如何 保护行业竞争力，防止泄露等）在免费分配决策中 没有 发挥 主要 作用 。拍卖被有及计划 的进行 限制，或者仅 在 小规模 进行 。中国 ETS 试点 的设计者 们认真 研究了 EU ETS 的不同分配方法， 了解欧盟从早期到 现今阶段所做的改变 。尽管 考虑 到了 EU ETS 的教训（例如 ， 过度分配、意外利润等） ，但在 实际 应用 中避免这些问题还是很困难 。 不是所有的受访企业都很了解可用的分配方法，各个行业对不同分配方法利弊了解程度差异很大。 正如意料之中 ，行业受访者愿意 更 愿意 免费分配而非拍卖。他们认为免费分配可以让 行业 参与者以较为廉价的方式进行碳排放交易。 尽管购买配额只在几个地区进行了试点，还是被认为给行业带来了负担。 广东的控排企业 认为短时间内自己筹资购买 排放 权 配额（ 3 的强制 配 额）非常困难 。一些受访者表示 广东 很多企业仍然没有在 指定 交易所开设交易账户， 更不用说 购买配额。 “免费分配可以实现从低合规义务要求到高合规义务要求的过渡， 并 不断刺激行业提高效率 ”， 一位受访者称 。 12 4.2 行业希望分配规则更加 详细 、 透明 各 ETS 试点 发布 的 “ 碳排放配额分配 方案” 仅仅 概括 了配额 分配的 规则 。这些分配 方案 提供了计算公式，但 具体 的 计算 因子 没有 全部 公开。每个企业对于如何决定效率系数或减排系数 等计算 因子 的了解程度也有所不同。 获得更详细的分配规则可以与受访公司进行更加有意义的讨论。 中国 ETS 试点项目对于单个 控排企业 的分配方法还是比较敏感。试点 都没有公布完整 的 分配 明细 ，而公布名单是 EU ETS 的常见做法，透明度更高而且鼓励竞争。 新 增 项目或 产能 的分配规则也不是很明 确 。现行分配方案中计划了新 增 产能储备 。新储备量基于 国家 发改委 “ 十二五 ” 地区和行业发展规划中的 “ 大型能源和基础设施项目 ” 。经济规划在决定新入者 储备 量 方面 仍 起决定性作用。 “ 十二五 ” 规划之外的项目将不能得到免费配额。 试点 对 新产能方面 的 分配方法 也 存在差异 。广东预留了 0.38 亿 吨 配额，公布了 52 个批准项目名单。这些项目是新 增 设施或者现有设施的扩容。深圳为新进入者预留了 2 配额。上海为新项目设定了每年 2,000 吨二氧化碳的限额，而其他项目保留每年 20,000 吨二氧化碳的限额。上海的计划考虑到了制造业的新增产能。 合规企业毫无例外地希望得到更多关于新产能使用配额的规则与标准的细节 ， 以及 更多 总体分配方法和规则的信息。一些 企业 向地方机关或行业协会积极表达了他们的担忧。 4.3 行业 欢迎基准法，但进展 有限 有高效技术的企业强烈反对历史法， 因为他们认为历史法某种程度上是在补贴 低效 设施。所有受访行业专家都更欢迎 基于生产 的 排放 基准，该基准考虑到产量和产品组合的变化。他们认为初始免费配额额度不应该只基于历史排放数据。 试点 采用了 很多调整措施（ 3.2.1）定义历史排放数据，这表明没有一个单 一 的 、 标准化 的 历史法方法可以满足中国工业生产的多样需求。而且，基线年份在各试点项目中是不一样的。例如，如果 企业 在 2009年到 2011 年间产量发生重大变化，上海 在 计算 其历史排放数据 会 采取不同的规则。 “我们有 一些想法，但是对于准确的配额计算公式我们 并不 知道 ”，一个控排企业表示。 13 总体而言，中国 的 政策制定部门 认识到基准法是一种更加公平的配 额分配方法。有的试点项目已经尝试在电力和其他领域开发基准法。然而，历史法还是被选为 试点 初始阶段 的 折衷 做法 ，因为政府担心 大部分 企业还没有准备好参与 ETS 并负担成本，试点项目想要避免对单个公司造成成本负担。试点项目没有发展基准法的其他原因 还 包括 缺少 像 每吨产品排放 强度 行业 这样 的具体数据 ， 还有 时间紧张。 4.4 行业 担心不同的方法会增加 管理 成本 对于在多个试点区域拥有 设施 的公司而言，管理配额并遵守相关规范是比较困难的。电力部门相对比较容易处理，因为所有 试点在纳入电力 企业 时考虑了 设施的排放效率 ，相对直接 。即便如此，电力 公司还是花费大量时间理解 不同 试点 中 分配方法的 细微 差异 。 制造业领域，分配规则差异更大。这不仅仅增加了行政成本，还让人困惑。例如，某个碳排放较多的化工设施不需要参加广东省的 ETS，而同一公司的较小设施却需要参加天津 ETS。这是因为广东并不将化工业作为 覆盖 行业，而天津却相反。 行业 呼吁同一行业的分配方法更加协调一致。从行业角度，成本应该是可控的。规章制度应该以市场为导向，才能让企业可以 有不同 途径 降低成本。 大多数受访者称，碳排放还不是工厂选址的决定因素。如果原材料就近供应的话（比如湖北现在是钢铁制造 中心，因为湖北锰含量丰富，锰用于熔炼更耐久的合金），或者如果当地市场需求旺盛（比如，广东消耗大量水泥，当地的水泥厂需要在该地区开厂以进入市场），那么工厂就很难搬出该地区。而且根据总体规划，开设工厂需要政府批准。 所以，区域碳泄露目前不会是行业面临的主要问题。 4.5 行业 希望更多参与以产生影响 中国在短时间内已经在碳交易方面取得了很大成就。 2011 年 10 月， 国家 发改委宣布在 2015 年前试点碳交易 机制 ， 当时预计至少有 部分 试点 将会于 2013 年底前就绪。试点只有很短的 时间可以 筹备并 传达报告数据与分配配额的规章制度。上 海约有 6 个月时间与 ETS 试点 覆盖的单位进行交流，这可能是 7 个 试点 中最长的沟通时间 - 但相比其他辖区的情况还是非常有限。 行业 呼吁 试点分配方法 应 协调 14 各个试点项目情况不同，同一项目中不同 控排企业 的认识也不相同。一家公司 在采访 中抱怨 到 “ 直到项目启动前一周才收到将会得到多少配额的通知。 ” 我们也听到了 正面评价，比如说当地 政府 帮助企业更好理解分配规则。 提前与 行业 利益相关方适当交流可能会使分配过程更加顺利。我们的讨论得出， 与 利益相关方 有效 沟通 的形式 包括 组织讨论 总体规章制度的 有 针对性研讨会、 安排 与 代表企业的一对一会晤 等 ， 以 了解企 业业务和它们与上下游行业关系 。建立这样的工作流程是至关重要的，因为这使企业可以提出合理意见（比如产量不稳定或边界改变等，参见案例研究），不这么做这些意见会被忽略，建立这一流程还能支持监管部门从发展动态中总结总体特征。上海就是一个很好的例子。 我们调查的所有试点项目中，当地机关或国际项目开办了很多配额分配和其他 ETS 相关政策培训班。这些工作收到欢迎与赞赏。可以改进的地方是某种行业发起工作组来研究规则并积极参与规则制定过程。 15 5 结论 我们在中国 ETS 试点 第一合规 期 结束之前完成了此次 调研 。本报告尝试对目前 的 配额分配 方法和 行业 反响作 出 初 步 的分析，回顾了 一般 分配方法，突出了 中国 ETS 试点 的不同 分配方案，并概括了宝贵的来自受访者的思考与观点。 分配 配额 是一个复杂的过程，需要大量专业知识（例如 ， 能源、温室气体排放以及具体行业的工业流程）以及政府和行业之间 、 政府部门之间的协调。 ETS 试点阶段，分配方法仍将继续 被 调整 并随时间改进。 报告撰写 过程中， 我们 获悉深圳将取消一部分之前发放的配额。 采访中多次提到，中国仍然处在开发 碳排放 交易体制 的试点阶段，尽管过去一年当中取得了显著进步 ， 机制 并 非完美 。 今后的两年对试点吸取教训和解决问题非常关键。 以下建议可作为政府评估今后 配额 分配工作的出发点  开发 并公开 详细的 分配计划 。政府应该公开与配额计算过程和分配到具体设施过程相关的 有效 信息。这将会增加分配过程的透明性，提升 机制 公信力，有助其随时间改进。行业将能理解规则并从中获益， 也会贡献行业信息。  限制使用任意的、有争议的因素来改变分配。例如 ， 修正系数、奖励早期行动信贷等措施有时难以理解，因此 增加 了 公司 与政府 讨价还价 配额 量 的可能性。如有必要，应该采取灵活的措施。长期而言，不同试点 的修正系数彼此之间应该互相 兼容，这样位于不同地区的同一行业的公司才能得到平等对待。  逐渐减少 免费 分配的比例， 并谨慎 考虑 行业 竞争性。 让 污染 企业买单 是 迟早的事 ， 效率高的运营 设施应该给予奖励 。只有 市场获得 未来政策将从紧这一信号， 投资才会 流向 提高 能源效率或 其他减排措施。 然而 ，在中国情况 并没有 这么简单 ， 因为碳成本不能自由 在经济 中传导。 选择 谁来 买单 、在经济的那个环节 ，决定这些 问题需要 考虑 整体 经济 结构和行业竞争力。 16  需要 鼓励 并谨慎安排 拍卖。 对于 拍卖低价 、 拍卖总量 等关键问题需要 认真研究。应该最大程度减少政府 对拍卖的 干预。 通过公共 竞拍平台 ， 用 市场机制发现碳价格 是成本 效率较高的拍卖 方法。仍有 许多问题尚待解决，例如 ， 拍卖 的 法律地位、谁是拍卖方、如何使用收入等。  慎重 使用 基于附加值的基准法。今后，基准法应该扩展到电力和供暖之外的更多 行业 。关于“ 行业附加值 ” 基准法，很重要的一点是需要理解该指标不一定能反映真正的生产排放表现，原因是不同行业有不同的附加值结构。应该鼓励使用基于产品的基准法，使得可以比较的产品能互相比较 其 排放效率 。  系统 组织行业参与 。某些试点已经 开始 组建行业 专家委员会、分配工作小组和研讨会等。 良好 经验 应该鼓励并 进一步 改善 提高 。通过行 业协会建立专家组或者 行业 公司代表有助 行业 寻找共同问题，形成认识，增进理解。政府也应该鼓励这种机制，因为能有效 促进与行业的沟通。 17 附录 一 试点排放权分配方案部分信息 1. 深圳 5  管控单位为电力、燃气、供水企业的，其年度目标碳强度和预分配配额应当结合企业所处行业基准碳排放强度和期望产量等因素确定。  管控单位为前款规定以外其他企业的，其年度目标碳强度和预分配配额应当结合企业历史排放量、在其所处行业中的排放水平、未来减排承诺和行业内其他企业减排承诺等因素，采取同一行业内企业竞争性博弈方式确定。  建筑碳配额的无偿分配 按照建筑功能、建筑面积以及建筑能耗限额标准或者碳排放限额标准予以确定。