政 府 推 进 节 能 减 排 的 措 施王 卉 彤经 济 学 博 士 、 中 央 财 经 大 学 环 境 经 济 所 所 长课 程 前 言大 家 好 我 们 这 一 讲 的 内 容 是 政 府 推 进 节 能 减 排 的 措 施 。“ 节 能 减 排 ” 出 自 于 我 国 “ 十一 五 ” 规 划 纲 要 ， “ 十 一 五 ” 规 划 纲 要 提 出 了 “ 到 2010 年 万 元 GDP 能 耗 降 低 20、 主 要 污染 物 排 放 减 少 10” 的 目 标 ， 并 且 指 出 “ 节 能 减 排 是 中 央 站 在 经 济 社 会 发 展 全 局 ， 从 全 国人 民 根 本 利 益 出 发 ， 做 出 的 重 大 战 略 决 策 ， 是 全 面 落 实 科 学 发 展 观 、 促 进 经 济 社 会 又 好 又 快发 展 的 基 本 要 求 ” 。 从 这 一 段 话 我 们 可 以 看 到 节 能 减 排 作 为 一 个 词 语 出 现 在 了 “ 十 一 五 ” 规划 纲 要 当 中 ， 我 们 也 可 以 看 出 “ 十 一 五 ” 规 划 不 仅 提 出 了 节 能 减 排 这 个 词 语 ， 并 且 赋 予 了 节能 减 排 重 大 战 略 决 策 的 地 位 ， 也 强 调 了 节 能 减 排 是 促 进 经 济 社 会 又 好 又 快 发 展 的 基 本 要 求 。什 么 是 节 能 减 排 为 什 么 节 能 减 排 在 目 前 具 有 如 此 重 要 的 地 位 呢 许 多 学 者 都 给 出 了节 能 减 排 的 定 义 。 节 能 减 排 的 定 义 有 广 义 定 义 和 狭 义 定 义 之 分 。 从 广 义 上 来 说 节 能 减 排 是 指节 约 物 质 资 源 和 能 量 资 源 ， 减 少 废 弃 物 和 环 境 有 害 物 （ 环 境 有 害 物 包 括 废 水 、 废 气 、 废 渣 和噪 声 等 ） 排 放 。 从 狭 义 上 来 讲 节 能 减 排 仅 指 减 少 能 源 消 耗 和 减 少 环 境 有 害 物 排 放 。节 能 减 排 实 际 上 是 一 个 有 着 强 烈 的 中 国 特 色 的 一 个 词 语 ， 在 国 际 社 会 社 会 上 温 室 气 体 排放 是 一 个 经 常 被 提 及 的 热 门 话 题 。 中 国 在 减 排 前 面 加 上 了 节 能 二 字 ， 从 节 能 减 排 这 个 词 语 的字 面 上 我 们 就 可 以 看 出 来 我 们 国 家 把 节 能 和 减 排 紧 密 地 联 系 在 了 一 起 ， 也 可 以 说 节 能 是 减 排的 重 要 基 础 。 为 什 么 国 际 社 会 没 有 在 减 排 前 加 上 “ 节 能 ” 二 字 ， 而 我 们 国 家 却 把 节 能 和 减 排紧 密 地 联 系 在 一 起 了 呢 这 与 我 们 国 家 长 期 以 来 能 源 利 用 效 率 较 低 有 关 。 从 这 个 图 我 们 可 以 看 出 来 ， 最 上 面 的 这一 根 线 是 从 2001 2006 年 中 国 的 能 源 利 用 效 率 的 走 向 图 ， 其 他 的 几 根 线 分 别 是 美 国 、 日 本 、德 国 、 印 度 、 巴 西 的 一 个 能 源 利 用 效 率 的 走 向 图 。 从 这 个 图 我 们 可 以 看 出 中 国 的 单 位 GDP能 耗 处 于 下 降 态 势 ， 从 2001 年 的 1 万 美 元 11.47 吨 标 准 煤 降 低 到 2007 年 的 1 万 美 元 8.06吨 标 准 煤 ， 年 均 下 降 率 为 5.7。 尤 其 是 2004 年 以 来 下 降 更 快 ， 2004 2007 年 四 年 间 单 位GDP 能 耗 下 降 了 3.89 吨 标 准 煤 /万 美 元 ， 年 均 下 降 率 是 12.3， 这 一 系 列 的 数 据 表 明 近 年 来我 国 的 节 能 减 排 工 作 是 取 得 了 很 大 的 成 效 的 。但 是 从 这 个 图 我 们 可 以 看 出 与 世 界 其 他 国 家 相 比 ， 中 国 的 能 源 效 率 还 是 比 较 低 的 。 以2006 年 为 例 ， 中 国 的 单 位 GDP 能 耗 是 世 界 平 均 水 平 的 2.9 倍 ， 分 别 是 美 国 和 日 本 的 3.7 和5.4 倍 ， 是 印 度 和 巴 西 的 1.4 和 3.3 倍 。 这 也 就 是 当 时 “ 十 一 五 ” 规 划 纲 要 提 出 “ 节 能 减 排 ”概 念 的 时 候 ， 它 的 狭 义 定 义 仅 指 减 少 能 源 消 耗 和 减 少 环 境 有 害 物 排 放 ， 也 就 是 说 在 “ 十 一 五 ”规 划 纲 要 提 出 节 能 减 排 概 念 的 时 候 ， 强 调 的 是 通 过 减 少 能 源 消 耗 来 达 到 减 排 的 目 标 。一 、 “ 节 能 减 排 ” 政 策 背 景节 能 减 排 作 为 一 个 重 要 的 战 略 决 策 提 出 是 有 着 两 大 背 景 一 个 背 景 是 我 们 国 家 有 节 能 减排 的 内 在 动 力 ； 另 外 一 个 背 景 是 我 们 国 家 面 临 着 国 际 社 会 要 求 减 排 的 强 大 压 力 。从 内 在 动 力 来 讲 我 们 国 家 之 所 以 要 节 能 减 排 是 因 为 我 国 的 能 源 消 费 缺 口 持 续 存 在 。我 们 来 看 一 下 2008 年 的 能 源 供 需 数 据 2008 年 ， 全 国 一 次 能 源 生 产 总 量 为 26.5 亿 吨 标准 煤 ， 比 2007 年 上 升 11.8， 是 2001 年 13.74 亿 吨 标 准 煤 的 1.93 倍 ， 期 间 年 均 增 长 11.6；2008 年 ， 能 源 消 费 总 量 为 29.1 亿 吨 标 准 煤 ， 是 2001 年 14.32 亿 吨 标 准 煤 的 2.03 倍 ， 期间 年 均 增 长 14.7； 从 这 两 组 数 据 就 可 以 看 出 来 能 源 生 产 总 量 的 年 均 增 长 率 是 11.6， 而 能源 消 费 总 量 年 均 增 长 率 是 14.7， 消 费 总 量 是 高 于 生 产 总 量 的 增 长 率 的 。 仅 以 2008 年 来 看 ，能 源 供 需 缺 口 为 2.6 亿 吨 标 准 煤 。从 2001 年 到 2007 年 ， 虽 然 中 国 能 源 生 产 持 续 增 长 ， 但 其 增 长 速 度 小 于 能 源 消 费 的 增 长速 度 ， 因 此 中 国 的 能 源 缺 口 持 续 存 在 。在 这 种 能 源 缺 口 持 续 存 在 的 情 况 下 ， 我 们 又 面 临 着 世 界 不 可 再 生 能 源 的 消 耗 空 间 已 经 极大 的 缩 小 了 ， 我 们 国 家 并 不 具 备 沿 袭 发 达 国 家 以 高 能 源 消 费 为 支 撑 的 现 代 化 道 路 的 国 际 环境 。 这 就 是 我 们 国 家 节 能 减 排 政 策 的 一 个 内 在 动 力 。另 外 一 方 面 我 们 国 家 面 临 着 国 际 社 会 要 求 减 排 的 巨 大 压 力 ， 目 前 我 们 国 家 是 世 界 上 温 室气 体 排 放 第 一 大 国 ， 国 际 能 源 总 署 2005 年 的 一 份 报 告 就 显 示 2004 年 ， 我 国 的 二 氧 化 碳 排放 量 占 世 界 排 放 总 量 的 17.8， 20002004 年 ， 我 国 的 排 放 量 增 长 了 58.9， 这 个 数 字 是 很大 的 。 当 时 温 室 气 体 排 放 第 一 大 国 美 国 仅 在 20002004 年 增 长 了 1.7， 在 20002004 年 我国 和 美 国 排 放 增 长 量 分 别 占 到 了 世 界 同 期 增 长 量 的 56.9和 3.2。 近 年 来 ， 国 际 社 会 甚 至有 一 种 流 行 的 说 法 ， 要 把 全 球 的 温 室 气 体 排 放 控 制 在 一 个 不 危 险 的 水 平 上 是 要 以 中 国 的 减 排为 先 决 条 件 。 这 种 说 法 有 一 些 危 言 耸 听 ， 但 是 不 得 不 说 中 国 作 为 温 室 气 体 的 排 放 大 国 面 临 着国 际 社 会 要 求 减 排 的 巨 大 压 力 。二 、 我 国 是 排 放 大 国 的 原 因我 们 国 家 是 温 室 气 体 排 放 第 一 大 国 是 有 着 两 大 原 因 一 个 原 因 就 是 我 国 能 源 消 费 进 入 加速 增 长 期 ； 另 外 一 个 原 因 是 我 们 国 家 承 受 着 发 达 国 家 的 转 移 排 放 。作 为 世 界 第 一 人 口 大 国 ， 我 国 正 处 于 大 规 模 、 高 速 度 的 工 业 化 、 城 市 化 发 展 阶 段 ， 新 农村 建 设 方 兴 未 艾 ， 经 济 、 社 会 方 方 面 面 需 要 建 设 的 空 间 还 很 大 ； 居 民 生 活 水 平 不 断 提 升 ， 消费 结 构 向 “ 住 和 行 ” 升 级 ， 房 地 产 、 汽 车 行 业 的 产 业 链 条 不 断 延 长 ， 整 个 社 会 对 重 化 产 业 仍然 存 在 刚 性 需 求 。 根 据 典 型 工 业 化 国 家 的 能 源 消 费 特 征 ， 我 国 的 能 源 消 费 在 一 个 较 长 时 期 内出 现 加 速 增 长 。国 家 气 候 变 化 专 家 委 员 会 副 主 任 ， 清 华 大 学 何 建 坤 教 授 2007 年 的 一 篇 论 文 指 出 “ 十 一五 ” 期 间 ， 即 使 我 国 单 位 GDP 能 耗 下 降 20， 由 于 GDP 的 较 快 增 长 （ 假 设 年 增 长 率 为 9 ） ，2010 年 排 放 也 将 比 2005 年 增 长 20左 右 。当 我 们 谈 到 节 能 减 排 的 时 候 通 常 会 说 的 是 二 氧 化 碳 排 放 ， 需 要 指 出 温 室 气 体 排 放 和 二 氧化 碳 排 放 的 关 系 。 实 际 上 温 室 气 体 包 括 二 氧 化 碳 、 甲 烷 、 一 氧 化 二 氮 、 氢 氟 碳 化 物 、 全 氟 碳化 物 、 六 氟 化 硫 六 种 ， 但 是 国 际 上 通 行 的 在 计 算 温 室 气 体 排 放 量 的 时 候 是 把 其 他 温 室 气 体 的排 放 量 都 折 合 成 了 二 氧 化 碳 的 排 放 量 ， 因 此 我 们 有 的 时 候 听 到 的 是 温 室 气 体 排 放 量 ， 有 的 时候 听 到 的 是 二 氧 化 碳 排 放 量 ， 实 际 上 它 们 是 一 回 事 ， 我 们 所 说 的 减 排 ， 无 论 是 二 氧 化 碳 的 减排 还 是 温 室 气 体 的 减 排 也 是 一 回 事 。下 面 我 们 来 看 一 下 我 们 国 家 是 温 室 气 体 排 放 大 国 的 第 二 个 原 因 ， 我 们 国 家 承 受 着 发 达 国家 的 “ 转 移 排 放 ” 。 自 20 世 纪 90 年 代 起 ， 全 球 逐 步 形 成 了 发 展 中 国 家 从 事 实 体 经 济 活 动 、发 达 国 家 从 事 虚 拟 经 济 （ 尤 其 是 金 融 业 ） 活 动 的 分 工 和 交 换 格 局 。 在 目 前 的 国 际 产 业 分 工 中 ，中 国 处 于 产 业 链 条 的 低 端 ， 替 发 达 国 家 的 消 费 者 进 行 着 大 量 碳 密 集 型 的 生 产 制 造 ， 承 受 了 发达 国 家 的 “ 转 移 排 放 ” 。“ 转 移 排 放 ” 简 单 来 说 ， 比 如 说 纺 织 品 如 果 在 美 国 当 地 生 产 ， 那 么 在 生 产 纺 织 品 的 过 程中 所 产 生 的 二 氧 化 碳 是 算 在 了 美 国 排 放 的 二 氧 化 碳 量 当 中 ， 但 是 在 目 前 的 国 际 产 业 分 工 中 ，中 国 是 生 产 了 大 量 出 口 的 纺 织 品 ， 二 氧 化 碳 排 放 量 就 计 算 在 了 中 国 ， 因 此 这 是 我 们 国 家 是 温室 气 体 排 放 大 国 的 第 二 个 原 因 。三 、 国 际 社 会 要 求 减 排 的 原 因作 为 温 室 气 体 排 放 大 国 ， 我 们 国 家 就 面 临 着 国 际 社 会 要 求 减 排 的 巨 大 压 力 。 国 际 社 会 又为 什 么 关 注 温 室 气 体 排 放 呢 这 里 有 三 大 原 因 第 一 大 原 因 是 能 源 供 需 问 题 ； 第 二 大 原 因 是全 球 气 候 变 暖 趋 势 ； 第 三 大 原 因 是 国 际 政 治 背 景 。首 先 我 们 来 看 一 下 能 源 供 需 问 题 。 世 界 经 济 的 现 代 化 ， 现 在 的 世 界 经 济 可 以 说 完 全 得 益于 石 油 、 天 然 气 、 煤 炭 等 化 石 能 源 的 投 入 应 用 ， 可 以 说 是 建 筑 在 化 石 能 源 上 的 一 种 经 济 。 那么 与 此 同 时 化 石 能 源 的 世 界 存 量 却 极 其 有 限 ， 英 国 石 油 2007 年 发 布 的 世 界 能 源 统 计 评 估 称按 照 目 前 的 消 费 速 度 全 球 已 探 明 石 油 储 量 只 够 使 用 40 年 ， 国 际 上 能 源 供 需 矛 盾 突 出 。第 二 大 原 因 是 全 球 气 候 变 暖 。 目 前 通 过 观 测 得 到 的 全 球 平 均 气 温 、 海 温 升 高 ， 大 规 模 的冰 雪 融 化 ， 全 球 平 均 海 平 面 上 升 ， 还 有 北 极 的 平 均 气 温 上 升 等 一 系 列 的 证 据 都 支 持 了 全 球 气候 变 暖 这 么 一 个 观 点 。国 际 上 关 于 气 候 变 化 的 权 威 组 织 ， 气 候 变 化 专 门 委 员 会 最 近 提 供 了 一 份 评 估 报 告 显 示 ，近 50 年 来 全 球 地 面 平 均 增 温 速 度 为 每 十 年 0.13 摄 氏 度 。 这 每 十 年 0.13 摄 氏 度 听 起 来 是 一 个不 高 的 数 值 ， 但 是 它 带 来 了 怎 样 的 后 果 呢 全 球 气 候 变 暖 带 来 了 极 端 天 气 事 件 频 发 ， 极 端 天气 事 件 包 括 暴 风 雪 、 寒 流 、 干 旱 、 强 降 雨 、 热 浪 和 热 带 气 旋 强 度 。以 中 国 为 例 ， 2008 年 1 月 10 日 开 始 ， 中 国 南 方 多 个 省 份 遭 遇 了 历 史 罕 见 的 大 规 模 、 高强 度 的 降 雪 ； 5 月 12 号 开 始 ， 四 川 、 陕 西 、 甘 肃 连 续 发 生 了 能 量 强 、 波 及 范 围 广 的 地 震 和持 续 不 断 的 余 震 ； 5 月 26 号 开 始 ， 南 方 许 多 地 方 遇 到 了 持 续 的 大 范 围 高 强 度 的 降 雨 ， 仅 在半 年 之 内 中 国 雪 灾 、 地 震 、 强 降 雨 三 大 灾 害 齐 发 ， 这 就 是 全 球 气 候 变 暖 带 来 的 极 端 天 气 事 件频 发 的 恶 果 。全 球 气 候 变 暖 导 致 极 端 天 气 事 件 频 发 ， 为 什 么 会 受 到 国 际 社 会 的 关 注 呢 因 为 极 端 天 气事 件 频 发 对 经 济 和 社 会 的 许 多 方 面 提 出 了 挑 战 。 前 世 界 银 行 首 席 经 济 学 家 尼 古 拉 斯 斯 特 恩编 写 的 斯 特 恩 回 顾 气 候 变 化 经 济 学 中 的 相 关 研 究 结 果 表 明 当 全 球 温 度 升 高 2 摄 氏 度 的 时 候 ， 可 能 会 有 15 40的 物 种 面 临 着 灭 绝 的 命 运 ； 海 洋的 酸 化 也 将 对 海 洋 的 生 态 系 统 产 生 巨 大 的 影 响 ； 当 全 球 气 候 变 暖 34 摄 氏 度 的 时 候 ， 可 能 会有 两 亿 人 因 为 海 平 面 上 升 、 洪 水 、 干 旱 等 极 端 天 气 事 件 的 情 况 越 来 越 严 重 而 永 远 地 离 开 自 己的 家 园 。斯 特 恩 根 据 外 推 法 也 计 算 ， 到 本 世 纪 中 期 ， 仅 是 极 端 天 气 /气 候 事 件 的 成 本 就 可 能 达 到全 球 每 年 GDP 的 0.51， 成 本 应 该 说 是 非 常 高 昂 的 。在 英 国 ， 一 旦 平 均 气 温 升 高 34 摄 氏 度 ， 仅 仅 是 洪 水 造 成 的 损 失 占 GDP 的 比 重 将 从 现在 的 0.1增 加 到 0.20.4。 这 是 斯 特 恩 对 于 到 本 世 纪 中 期 极 端 天 气 事 件 频 发 造 成 的 成 本进 行 了 一 个 经 济 的 估 算 。此 外 ， 斯 特 恩 还 指 出 ， 温 度 上 升 以 后 ， 发 达 经 济 体 面 临 的 大 规 模 冲 击 的 风 险 将 不 断 增 加 。这 里 的 大 规 模 冲 击 的 风 险 包 括 很 多 ， 例 如 极 端 天 气 事 件 的 成 本 不 断 上 升 会 导 致 巨 灾 保 险 的 上升 ， 而 由 于 巨 灾 保 险 的 成 本 上 升 又 可 能 导 致 全 球 金 融 市 场 的 动 荡 。 因 此 全 球 气 候 变 暖 对 经 济社 会 的 诸 多 方 面 提 出 了 严 峻 的 挑 战 ， 这 是 国 际 社 会 关 注 温 室 气 体 减 排 的 第 二 大 原 因 。此 外 ， 国 际 社 会 关 注 温 室 气 体 排 放 还 有 政 治 背 景 ， 通 过 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 、 京 都 议 定 书 、 哥 本 哈 根 世 界 气 候 大 会 来 谈 一 谈 国 际 社 会 要 求 减 排 的 国 际 政 治 背 景 。首 先 ， 我 们 来 看 一 看 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 。 1992 年 6 月 的 时 候 ， 在 巴 西 里 约 热内 卢 举 行 的 联 合 国 环 境 与 发 展 大 会 上 ， 150 多 个 国 家 签 署 了 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 。 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 是 世 界 上 第 一 个 全 面 控 制 温 室 气 体 排 放 ， 应 对 全 球 气 候 变暖 对 人 类 经 济 和 社 会 不 利 影 响 的 国 际 公 约 ， 也 是 国 际 社 会 在 全 球 气 候 变 化 问 题 上 进 行 国 际 合作 的 一 个 基 本 的 框 架 。 从 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 签 署 以 后 ， 气 候 变 化 得 到 了 世 界 上 各个 国 家 广 泛 的 关 注 。但 是 在 关 键 性 内 容 上 公 约 还 是 比 较 模 糊 的 ， 因 此 公 约 的 实 施 存 在 着 很 多 问 题 。1997 年 12 月 的 时 候 ， 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 第 三 次 缔 约 方 大 会 就 在 日 本 京 都 召开 。 在 这 次 的 大 会 上 149 个 国 家 和 地 区 的 代 表 签 署 了 京 都 议 定 书 。 京 都 议 定 书 与 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 相 比 最 大 的 进 步 就 是 它 成 为 了 一 个 具 有法 律 约 束 力 的 国 际 文 件 ， 为 发 达 国 家 和 经 济 转 轨 国 家 设 立 了 具 有 法 律 约 束 力 的 量 化 温 室 气 体的 减 排 和 限 排 目 标 。 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 只 是 指 出 了 全 球 发 达 国 家 和 经 济 转 轨 国 家 负 有 温 室 气 体 减排 的 责 任 ， 京 都 议 定 书 为 发 达 国 家 和 经 济 转 轨 国 家 设 立 了 明 确 的 温 室 气 体 减 排 和 限 排 目标 ， 并 且 这 些 目 标 是 具 有 法 律 约 束 力 的 。 总 的 来 说 ， 京 都 议 定 书 制 定 的 目 标 是 到 2012年 ， 发 达 国 家 和 经 济 转 轨 国 家 六 种 温 室 气 体 的 排 放 量 削 减 5， 这 个 5是 以 1990 年 的 全 世界 的 温 室 气 体 排 放 水 平 为 基 数 。 京 都 议 定 书 并 没 有 为 发 展 中 国 家 设 立 具 有 法 律 约 束 力 的 温 室 气 体 减 排 和 限 排 目 标 ，因 为 在 这 一 次 会 议 上 认 为 发 达 国 家 和 经 济 转 轨 国 家 因 为 高 速 度 的 经 济 发 展 应 为 温 室 气 体 排放 负 有 责 任 ， 在 京 都 议 定 书 以 后 ， 我 们 国 家 也 在 “ 十 一 五 ” 规 划 纲 要 中 提 出 了 节 能 减 排的 一 个 目 标 。四 、 “ 十 一 五 ” 节 能 减 排 的 进 展 及 新 目 标 的 提 出我 们 来 看 一 看 “ 十 一 五 ” 规 划 提 出 的 节 能 减 排 的 目 标 的 进 展 情 况 。 “ 十 一 五 ” 的 前 三 年我 国 的 单 位 GDP 能 耗 累 计 降 低 了 10.1， 二 氧 化 硫 、 化 学 需 氧 量 的 排 放 总 量 累 计 分 别 下 降了 8.95和 6.61。2009 年 上 半 年 ， 单 位 GDP 的 能 耗 又 下 降 了 3.35， 二 氧 化 硫 、 化 学 需 氧 量 分 别 减 排 了5.4和 2.46。 从 这 一 系 列 的 数 据 来 看 ， 我 们 国 家 设 立 的 “ 十 一 五 ” 节 能 减 排 到 2010 年 的目 标 是 有 可 能 完 成 的 。 但 是 这 个 时 候 国 际 社 会 又 出 现 了 一 个 新 的 背 景 ， 哥 本 哈 根 世 界 气 候 大会 召 开 了 ， 哥 本 哈 根 大 会 全 称 是 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 缔 约 方 第 15 次 会 议 ， 会 议 是2009 年 12 月 在 丹 麦 的 首 都 哥 本 哈 根 召 开 的 。在 哥 本 哈 根 世 界 气 候 大 会 上 ， 192 个 国 家 的 环 境 部 长 和 其 他 官 员 来 参 加 了 。 大 会 的 议 题是 商 讨 京 都 议 定 书 一 期 承 诺 到 期 后 的 后 续 方 案 。 京 都 议 定 书 为 发 达 国 家 和 经 济 转 轨国 家 设 立 了 2012 年 的 减 排 目 标 ， 2012 年 以 后 他 们 的 目 标 是 什 么 呢 以 及 发 展 中 国 家 是 否 应赋 予 减 排 的 责 任 在 哥 本 哈 根 世 界 气 候 大 会 上 就 进 行 了 商 讨 。在 哥 本 哈 根 大 会 召 开 之 前 ， 原 计 划 通 过 一 份 新 的 哥 本 哈 根 议 定 书 ， 以 代 替 2012 年 即将 到 期 的 京 都 议 定 书 ， 但 是 哥 本 哈 根 大 会 并 没 有 达 成 一 致 的 协 议 ， 各 个 国 家 都 为 了 自 己的 利 益 在 不 停 地 讨 价 还 价 。哥 本 哈 根 大 会 只 通 过 了 没 有 法 律 约 束 力 的 哥 本 哈 根 协 议 。 哥 本 哈 根 协 议 要 求 到2010 年 1 月 31 日 前 ， 发 达 国 家 应 该 向 联 合 国 气 候 变 化 公 约 秘 书 处 提 交 或 通 报 2020 年的 减 排 目 标 ， 发 展 中 国 家 则 可 通 报 自 愿 减 排 计 划 或 者 温 室 气 体 控 制 行 动 计 划 。 在 哥 本 哈 根协 议 中 为 发 达 国 家 制 定 的 是 必 须 节 能 减 排 的 目 标 ， 而 发 展 中 国 家 则 是 自 愿 减 排 ， 但 是 也 说要 关 注 发 展 中 国 家 减 排 。在 哥 本 哈 根 大 会 之 前 ， 中 国 政 府 提 出 了 到 2020 年 ， 单 位 国 内 生 产 总 值 二 氧 化 碳 排 放 将比 2005 年 下 降 40 45的 节 能 减 排 目 标 ， 这 一 个 目 标 就 是 我 们 国 家 提 出 的 一 个 节 能 减 排的 新 目 标 。在 哥 本 哈 根 气 候 变 化 会 议 的 领 导 人 会 议 上 ， 国 务 院 总 理 温 家 宝 强 调 中 国 政 府 确 定 的 温 室气 体 排 放 目 标 是 根 据 国 情 采 取 的 自 主 行 动 ， 不 附 加 任 何 条 件 ， 不 与 任 何 国 家 的 减 排 目 标 挂 钩 。这 个 节 能 减 排 新 目 标 的 提 出 是 中 国 自 愿 的 、 自 主 的 为 全 球 气 候 变 化 做 出 贡 献 的 一 个 新 的 目标 。 这 个 目 标 是 我 们 国 家 节 能 减 排 政 策 的 一 个 质 变 ， 为 什 么 这 么 说 呢 “ 十 一 五 ” 规 划 纲 要 提 出 了 能 源 强 度 降 低 ， 这 一 次 节 能 减 排 目 标 则 是 碳 排 放 强 度 降 低 。能 源 强 度 降 低 和 碳 排 放 强 度 降 低 有 着 什 么 样 的 区 别 呢 能 源 强 度 指 的 是 万 元 GDP 的 能 源 消耗 ， 而 碳 排 放 强 度 指 的 是 万 元 GDP 的 二 氧 化 碳 排 放 量 ， 相 对 于 能 源 强 度 ， 碳 排 放 强 度 更 强调 能 源 的 质 量 问 题 ， 所 谓 的 能 源 质 量 是 指 清 洁 能 源 在 能 源 结 构 中 的 比 例 。 “ 十 一 五 ” 规 划 的时 候 我 们 从 它 当 时 给 予 节 能 减 排 的 定 义 降 低 能 源 消 耗 和 降 低 环 境 有 害 物 的 排 放 就 可 以 看 出来 当 时 的 节 能 减 排 政 策 是 强 调 的 不 可 再 生 能 源 的 利 用 效 率 要 提 高 。从 这 一 次 的 节 能 减 排 新 目 标 的 提 出 ， 我 们 可 以 看 出 今 后 我 国 的 节 能 减 排 除 了 强 调 通 过 提高 不 可 再 生 能 源 的 利 用 效 率 外 ， 还 强 调 通 过 调 节 能 源 结 构 ， 大 力 发 展 可 再 生 能 源 ， 减 少 温 室气 体 的 排 放 。 到 2020 年 ， 单 位 国 内 生 产 总 值 二 氧 化 碳 排 放 比 2005 年 下 降 40 45的 目 标是 不 容 易 实 现 的 ， 因 为 我 国 现 在 处 于 能 源 消 费 的 高 增 长 期 。五 、 政 府 如 何 推 进 节 能 减 排 工 作我 们 国 家 政 府 应 该 怎 么 样 来 达 到 这 样 一 个 目 标 呢 首 先 我 们 简 单 地 介 绍 一 下 发 达 国 家减 排 的 经 验 。 立 法 是 推 进 二 氧 化 碳 减 排 的 根 本 保 障 ， 市 场 化 运 作 是 推 进 减 排 的 基 础 ， 政 策 扶持 是 推 进 减 排 的 有 利 手 段 。 从 发 达 国 家 温 室 气 体 减 排 的 经 验 我 们 可 以 看 出 来 ， 立 法 、 市 场 化运 作 、 政 策 扶 持 这 三 点 都 是 非 常 重 要 的 。我 们 国 家 自 觉 地 统 筹 国 际 国 内 两 个 大 局 ， 自 主 地 履 行 40 45二 氧 化 碳 的 减 排 承 诺 ，做 好 稳 增 长 和 节 能 减 排 的 平 衡 是 有 几 大 块 工 作 需 要 做 的 稳 增 长 、 调 结 构 、 大 力 发 展 低 碳 经济 ； 尽 快 修 订 和 制 定 相 关 的 法 律 法 规 ； 进 一 步 完 善 有 利 于 节 能 减 排 的 财 税 、 金 融 政 策 体 系 ；继 续 推 进 减 排 市 场 化 机 制 ； 切 实 做 好 减 排 的 基 础 性 工 作 ， 强 化 减 排 目 标 考 评 和 问 责 制 。首 先 我 们 国 家 要 实 现 节 能 减 排 需 要 大 力 发 展 低 碳 经 济 。 低 碳 经 济 现 在 是 国 际 上 的 一 个 热门 词 汇 ， 2007 年 8 月 美 国 次 贷 危 机 全 面 爆 发 ， 并 且 引 爆 了 ， 2007 2009 年 全 球 金 融 危 机 和经 济 衰 退 以 后 ， 世 界 各 国 陆 续 将 经 济 复 苏 与 经 济 增 长 方 式 向 低 碳 经 济 转 型 结 合 起 来 ， 寻 找 新的 经 济 增 长 点 。在 寻 找 新 的 经 济 增 长 点 的 过 程 中 ， 低 碳 革 命 被 广 泛 认 为 是 继 工 业 革 命 、 信 息 革 命 后 改 变全 球 经 济 的 第 三 次 革 命 浪 潮 。 低 碳 经 济 的 实 质 是 经 济 增 长 与 温 室 气 体 排 放 之 间 关 系 的 不 断 脱钩 。 什 么 叫 经 济 增 长 与 温 室 气 体 排 放 之 间 关 系 不 断 脱 钩 呢 脱 钩 分 为 两 类 一 类 是 绝 对 脱钩 ， 一 类 是 相 对 脱 钩 。 如 果 经 济 稳 定 增 长 ， 而 温 室 气 体 排 放 量 反 而 减 少 ， 称 为 经 济 增 长 与 温室 气 体 排 放 之 间 的 绝 对 脱 钩 ， 即 绝 对 的 低 碳 经 济 发 展 。如 果 经 济 增 长 的 同 时 ， 温 室 气 体 的 排 放 量 也 增 长 了 ， 但 是 经 济 的 增 长 率 高 于 温 室 气 体 排放 的 增 长 率 ， 称 为 相 对 脱 钩 ， 即 相 对 的 低 碳 经 济 发 展 。 从 世 界 各 国 发 展 低 碳 经 济 的 经 验 可 以看 到 绝 对 的 脱 钩 即 经 济 稳 定 增 长 的 同 时 ， 温 室 气 体 排 放 量 反 而 减 少 ， 是 不 容 易 达 到 的 ， 而 相对 脱 钩 即 经 济 增 长 的 同 时 温 室 气 体 的 排 放 量 也 增 长 ， 但 是 温 室 气 体 排 放 量 的 增 长 率 低 于 经 济增 长 率 则 是 可 以 实 现 的 。 我 们 国 家 目 前 要 做 到 的 就 是 经 济 增 长 率 高 于 温 室 气 体 排 放 增 长 率 即相 对 的 低 碳 经 济 发 展 。我 国 怎 么 样 来 大 力 地 发 展 低 碳 经 济 呢 应 该 以 提 升 自 主 创 新 能 力 为 基 础 ， 围 绕 节 能 减 排开 展 技 术 的 创 新 ， 有 序 地 推 进 战 略 型 低 碳 经 济 新 兴 产 业 的 发 展 ， 构 建 我 国 低 碳 产 业 体 系 ； 打造 一 批 在 低 碳 技 术 领 域 掌 握 核 心 技 术 知 识 产 权 的 先 进 企 业 ， 建 成 一 批 以 低 碳 生 产 方 式 和 消 费方 式 为 特 征 的 示 范 城 市 。在 大 力 发 展 低 碳 经 济 的 同 时 要 达 到 40 45的 节 能 减 排 目 标 需 要 进 一 步 地 完 善 相 关的 财 税 政 策 。 节 能 减 排 具 有 典 型 的 外 部 性 特 征 。 现 在 阶 段 ， 低 碳 经 济 的 发 展 处 于 从 理 念 的 倡导 、 局 部 的 实 验 走 向 全 面 实 践 推 进 的 起 步 的 阶 段 ， 相 关 产 业 初 期 节 能 减 排 的 运 行 成 本 还 是 很高 的 ， 因 此 具 有 示 范 作 用 和 扩 散 作 用 的 财 政 政 策 起 到 重 要 的 作 用 。围 绕 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 ， 结 合 节 能 减 排 和 资 本 市 场 发 展 的 现 状 ， 政 府 应 该 进 一 步地 加 大 财 政 资 金 的 倾 斜 力 度 ， 优 化 投 入 结 构 ， 加 强 对 政 府 资 金 的 跟 踪 、 问 效 。 并 且 充 分 地 发挥 税 收 减 免 、 财 政 补 贴 、 政 府 绿 色 采 购 等 财 税 政 策 的 示 范 和 激 励 作 用 。在 发 挥 财 税 政 策 的 示 范 和 激 励 作 用 的 同 时 ， 我 们 又 需 要 积 极 地 利 用 金 融 市 场 ， 因 为 节 能减 排 、 发 展 低 碳 经 济 所 需 要 的 资 金 量 相 当 庞 大 ， 仅 仅 靠 财 政 资 金 是 不 够 的 ， 要 利 用 财 政 资 金撬 动 其 他 资 金 进 入 到 节 能 减 排 和 低 碳 经 济 的 市 场 上 。积 极 利 用 金 融 市 场 有 以 下 几 种 方 式 第 一 种 方 式 是 引 导 商 业 银 行 支 持 低 碳 经 济 ； 第 二 种方 式 是 发 挥 证 券 市 场 对 低 碳 经 济 的 支 持 作 用 ； 第 三 种 方 式 是 将 科 技 风 险 投 资 引 入 到 低 碳 经 济领 域 ； 第 四 种 方 式 是 搭 建 低 碳 经 济 类 中 小 企 业 服 务 平 台 ； 第 五 种 方 式 是 进 一 步 完 善 节 能 减 排的 项 目 融 资 方 式 。 通 过 财 税 和 金 融 政 策 去 扶 持 企 业 完 成 节 能 减 排 目 标 发 展 低 碳 经 济 。但 是 从 长 期 来 说 节 能 减 排 、 发 展 低 碳 经 济 是 在 市 场 经 济 条 件 下 进 行 的 ， 因 此 从 中 长 期 而言 节 能 减 排 需 要 建 立 以 市 场 为 主 、 政 府 为 辅 的 长 效 机 制 。长 效 机 制 怎 么 建 立 呢 第 一 ， 按 照 “ 谁 污 染 、 谁 治 理 ， 谁 投 资 、 谁 受 益 ” 的 原 则 ， 探 索建 立 资 源 有 偿 使 用 制 度 、 生 态 环 境 补 偿 机 制 和 排 污 权 交 易 制 度 ， 着 力 实 现 市 场 主 体 的 外 部 成本 内 部 化 ， 增 强 市 场 主 体 节 能 减 排 的 内 在 动 力 和 压 力 。第 二 ， 积 极