ROUNDTABLE FORUMVol.407/2008.11A63清洁发展机制 （ CDM ） 是 联合国气候变化框架公约 （以下简称 公约）之 京都议定书 （以下简称 议定书）所规定的三种灵活机制之一， 也是唯一一种发达国家和发展中国家可以共同实施的碳减排交易机制。 CDM 有两个目的 一是帮助发达国家缔约方实现其量化的温室气体减排承诺 ； 二是帮助发展中国家缔约方实现可持续发展， 并实现公约 的最终目的。CDM 是一种以项目为基础的机制。中国作为最大的发展中国家， 也是开展和实施 CDM 项目最多的国家之一。 自2005 年 2 月 16 日 议定书 生效以来，中国 CDM 项目呈迅猛增长之势， 以每天1 ～ 2 个的速度开发出来。 截止 2008 年8 月 29 日， 中国政府已批准了 1444 个CDM 项目， 其中 260 个已在执行理事会（ EB ） 成功注册， 占全球注册项目总量的22.59 。 中国已在 EB 注册项目的可核证减排量 （ CER ） 签发量达 6400 多万吨二氧化碳当量， 占全球总量的 34.98 。技术转让对于 公约 和 议定书目标的实现非常关键， 也是多年来 公约 和 议定书 下谈判的重要议题之一。 公约 和 议定书 都指出了发达国家要采取一切可行的措施向发展中国家转让温室气体减排技术。 中国开展的CDM 项目是否实现了真正意义上的技术转让 CDM 项目中的技术转让存在什么问题以及如何应对这些都是需要研究和解决的问题。为此， 我们选取了截止 2008 年 5 月1 日中国在 EB 注册的所有 202 个 CDM项目开展技术转让问题研究， 对这些CDM 项目的技术转让情况进行了深入分析， 在此基础上， 提出了如何加强CDM 项目技术转让的政策建议。对中国 CDM 项目中的技术转让情况分析由于 议定书 和 EB 都没有对技术转让给出确切定义， CDM 项目设计文件（ PDD ） 中的技术转让描述和解释也各有差异， 本研究中的技术转让统一基于如下三个内涵和标准判断 “外” （设备和设计等来自国外）、 “新” （对中国而言是先进的新技术）、 “能” （获得运行与维护设备的技巧和知识的能力）。基于以上定义和相关分析方法， 对所有中国 2008 年 5 月 1 日前已经在 EB 注册的 202 个 CDM 项目分析的结果如下。第一， 目前中国已经在 EB 注册的CDM 项目严格来讲均未实现真正意义上的技术转让， 所谓的 “技术转让” 只是技术载体 - 设备的转移， 只能等同于技术和产品贸易， 远远没有实现 “发展中国家通过做 CDM 项目可以获得先进技术” 的预期目标。 我们所进行判别的三个标准， 只满足了 “外”、 “新” 层次， 对于 “能” 还差距甚远。 具体表现在 首先， 单从项目设计文件 （ PDD ） 描述来看， 提到有技术转让的 CDM 项目不到项目总数的40 ； 其次， 即使在 PDD 文件中提到有技术转让的这 40 的 CDM 项目， 根据实地调研结果来看， 其中约 2/3 只是设备输入， 而且设备购买也是一般商业价格， 基本没有优惠 ； 第三， 剩余 1/3 所提到的有知识和能力培训的项目， 也只是简单的设备运行与维护培训， 没有实现核心和关键技术的运行与维护技能输入， 更谈不上设备的制造技术转让。第二， 从 CDM 项目类型来看， 已有的所谓 “技术转让”， 或者确切地说有国外设备输入及简单运行培训的项目， 主要是非二氧化碳类 CDM 项目， 如 N 2 O 、 HFC-23 、煤层气等 ； 对国内节能减排能够产生较大协同效应的能效提高、 可再生能源类CDM 项目 “技术转让” 水平很低， 即使有，也只是少量设备输入。 另外， 同一项目类型中， “技术转让” 状况差异也非常大。第三， 除 CDM 项目类型外， CDM项目中 “技术转让” 水平还与企业经济规模、 企业性质、 信息可获得性、 当地政策规章有一定关系。 经济发展水平高、 信息获得充分、 政策体系完善地区CDM 项目中的技术转让 问题与政策建议田春秀 李丽平 / 环境保护部环境与经济政策研究中心Nannan Lundin/ 瑞典环境研究院* 技术支持 中欧 CDM 促进项目。圆桌论坛 Vol.407/2008.11A64大企业的 CDM 项目 “技术转让” 水平相对较高。 例如， 实地调研中普遍感到大型国企较中小企业在 CDM 项目谈判时更注重技术转让问题。第四， 中国 CDM 技术转让输出国主要是欧盟、 美国、 日本。 其中， 欧盟向中国的技术 / 设备出口主要集中在可再生能源， 特别是风电和生物质 CDM 项目， 通过 CDM 项目出口可再生能源设备占到欧盟出口中国设备总数的 80 。 欧盟在能效提高 CDM 项目类型中技术出口很少， 远远低于美国和日本向中国的出口。第五， 从国际比较来看， 中国 CDM项目 “技术转让” 比例与其他发展中国家平均水平基本相当， 为 30 ～ 40 ，高于印度。 但是， 菲律宾、 泰国和印度等国正在通过改善国内规章消除壁垒促进技术转让， 已经有一些成功案例。第六， 现有国际机制和国内规章制度下， 技术转让通过 CDM 项目难以真正实现。对中国 CDM 项目中技术转让的壁垒及原因分析通过 CDM 项目没有实现预期的技术转让， 原因是多方面和深层次的， 归纳起来主要表现在以下三方面。技术供给侧存在着技术转让的严重壁垒 考虑到市场竞争等各方面原因， 发达国家技术拥有者过渡保护技术专利， 实行技术市场垄断， 对技术转让设置重重壁垒， 而且这些壁垒有隐蔽性强的特点。 以实地调研中的某风电 CDM 项目为例， 外方在项目实际运行过程中对核心控制系统设置了用户名、 权限和锁， 中方员工根本无法掌握核心技术的运行和维护。 再以某N 2 O 类 CDM 项目为例， 合同中要求处理N 2 O 的催化剂用完后的残渣必须运回原技术输出国， 以避免中国企业通过分析残渣了解催化剂的成分， 进而掌握该技术， 技术扩散和转移更无从谈起。技术供给方政府政策缺失也是导致技术转让难以推进的重要因素。 出口国政府没有制定鼓励技术转让的政策， 包括对转让技术的企业予以国家补偿等， 使得技术拥有者绝不可能以优惠条件向发展中国家转让温室气体减排技术。 其结果， 一是发达国家技术拥有者根本不转让技术 ； 二是由于技术成本甚高， 大多数中国业主只能选择相似的中国技术作为替代。技术需求侧自身也存在着技术转让的障碍 除了技术供给壁垒， 技术需求侧自身的原因也不容忽视。 具体表现在 第一，缺乏明晰的技术需求清单。 中国虽然已有一份技术需求清单， 但与企业真正需要的技术还有一定距离， 特别是针对某一类CDM 项目到底希望从哪些国家获得哪些方面的什么技术还不够具体。 第二， 技术需求动力不足。 从企业层面看， 一是 CDM项目的业主只是技术的使用方， 很多业主只关心设备的使用， 而不关心如何制造设备， 这就从根源上造成了由于需求拉动不力， 很难促进关于产品制造、 生产方法或提供服务等的系统知识等的转让 ； 二是技术需求与经济发展水平、 企业产值等密切相关， 大多申请 CDM 项目的企业只将资金作为其唯一目标， 而对技术转让要求比较低。 换言之， CDM 不是由技术转让驱动的， 而是由成本和 CERs 收益驱动的。 国家和企业两个层面需求不同， 国家层面以获得技术、 长远利益为目标， 而企业层面更多以吸引外资为主要目标。 这就造成国家在国际上高喊需要技术转让， 而国内没有后力跟劲的局面。 第三， 技术需求制度不力。 尽管 清洁发展机制项目运行管理办法 将 “清洁发展机制项目活动应促进有益于环境的技术转让” 作为许可条件之一， 但缺乏有关技术转让的优惠和惩罚具体措施， 而且， 事实上国家在审核和批准CDM 项目时没有针对技术转让做任何具体或约束性规定。CDM 机制自身问题也在一定程度上影响了技术转让 除以上技术供需双方的问题外， CDM 机制本身的问题也在一定程度上影响了技术转让。 例如方法学瓶颈。 很多情况下， 技术转让的机遇在无 CDM 项目方法学领域没法实现。 多数接受访问的机构认为， 中国碳市场对开发新的方法学是有益的， 但开发新方法学的障碍也是同时存在的， 一是新的方法学一经 EB 批准， 马上成为公共产品，很难收回投资成本， 因此很少有买家为了做某个 CDM 项目而投资开发新的方法学 ； 二是开发新的方法学所费时间较长。 再有 CDM 项目的额外性规定有时也限制了某些类型 CDM 项目的开发和技术转让， 如， 环境保护部等部门 煤层气 （煤矿瓦斯） 排放标准 （暂行） 的颁布、 一些区域政策要求水泥厂余热利用等政策的实施都使这些领域 CDM 项目额外性大大减弱， 使这些类型 CDM 项目不好再做， 因而也就不能通过开展这些类型 CDM 项目实施技术转让。中国 CDM 市场需要一个过渡期， 在这期间供需双方都能够产生技术转让的动力， 项目也可由 “易达到的 （低端） 目标”转变为 “高端目标”。 然而， 从已经认识到的障碍看， 很难相信单纯依靠 “市场机制”就能够有效及时地操纵 CDM 市场的过渡期。 相反， 市场途径 / 机制要与国家法规和政府间合作相结合， 且重点在于国内外共同推进， 制定激励政策、 进行能力建设、 促进技术转让以及规章制度改进。给中国决策者及CDM 执行理事会的政策建议对中国决策者的建议要清醒、 正确地认识 CDM 对中国的意义和作用 CDM 是国际气候合作的重要成果。 中国对 CDM 的认识是一个不断发展的过程， 大致经历了如下三个阶段 一是从开始的排斥、 回避到初步认识和着手行动 ； 二是积极争取， 并成为世界上出售 CERs 最多的国家 ； 三是从现在开始的冷静思考阶段。 同任何事物一样， CDM 应该被放在中国大的经济发ROUNDTABLE FORUMVol.407/2008.11A65展背景及可持续发展过程中综合考虑，而不能孤立地看待 CDM 本身。 中国不能盲目地开发 CDM 项目 , 务必要认真研究中国做 CDM 项目的目的到底是什么现阶段， 中国开展 CDM 的目的不应是获取有限的资金， 因为通过出售 CERs 所得的资金对中国的可持续发展影响甚微。 但是， 如果能够通过开展 CDM 项目得到中国最需要的先进技术， 其意义将是无比重大和深远的。从 CDM 项目监管的角度 首先， CDM项目审核理事会应该对技术转让加以界定。 其次， 需要认真和深入研究所需技术类型清单， 将所需技术按需求状况划分为特需、 急需、 不需几种类型， 并定期更新。第三， CDM 项目审核理事会需要对 CDM项目实行分类管理， 规范市场准入门槛。对特需和急需技术的 CDM 项目进行鼓励，例如对产生节能减排协同效应大的项目要进行鼓励， 具体可对钢铁等高耗能、 高污染行业的节能和提高能效项目要进行鼓励 ； 对技术含量低、 不需技术或 “低端目标” 的 CDM 项目数量进行配额管理。 第四， 加强核证和监督过程， 确保 PDD 中的技术转让信息与实际情况相符， 并且技术转让过程可观察并可测量。 第五， 加强地方相关部门对 CDM 项目的引导和管理。从市场、 法规角度 首先， 不要将CDM 只看作是 “天上掉下来的馅饼”、 不要白不要的简单的资金机制， 要制定更多激励政策通过 CDM 项目引入先进技术。 经济激励和 / 或优先处理方式应该以技术转让的水平和范围为基础， 且对国外技术供应商实施国民待遇。 其次， 既要鼓励国外技术转让， 也要重视技术国产化及国内技术创新和研发。 政策制定要协调好两者间的关系。 第一， 充分发挥清洁发展机制基金 （ CDMF ） 的作用， 将部分基金用于节能降耗先进技术的研发 ；第二， 通过税收调节， 使企业通过 CDM项目获得的资金要预留部分作为技术转让配套资金和核心技术研发资金 ； 第三，通过 “绿色信贷” 等经济手段， 便利企业获得技术转让初始配套资金。 还有， 激励政策制定有不同方法， 例如 根据技术转让程度或潜力确定优先领域 ； 根据当地技术发展水平来划分优先领域 ； 根据技术的本土化程度来划分优先领域。加强企业的能力建设并确保信息渠道畅通 CDM 项目中技术转让率低还有一个重要原因， 那就是信息不对称。 企业由于信息不对称而不能获得先进技术。 因此， 加强企业的能力建设并确保他们的信息渠道畅通也是至关重要的。由于中国 CDM 市场的迅速发展， 通过如下渠道加强 CDM 项目业主的能力建设有助于促进技术转让 建立项目业主和技术供应方的信息交流平台， 例如， 定期举办技术交流会 ； 更多地发挥地方大学和研究机构的作用 ； 将 CDM 项目与地方和区域能效提高和污染控制目标实现有机结合 ； 在中国 CDM 官方网站上定期发布 CDM 项目中的技术转让相关信息。给 CDM 执行理事会的建议一是明确 CDM 项目 “技术额外性”标准， 并以此作为批准 CDM 项目的指标之一， 具体是将额外性分析中的技术转让要求作为约束性指标突出和量化。二是加强核证过程管理及后评估制度建设， 确保 PDD 文件中所描述的技术转让信息与实际操作相一致， 并保证技术转让过程是可观测和可量度的。三是采取积极措施， 推进发展中国家急需技术类型的 CDM 方法学研究和开发， 例如加快钢铁、 水泥、 电力等高耗能行业中的能效提高以及其他污染减排协同效应大的项目方法学研究和开发， 便利发展中国家通过 CDM 项目合作获得先进技术， 促进其可持续发展。四是研究和建立合理的 CDM 项目技术转让国际机制， 其中补偿机制可以作为重要考虑， 进一步研究其可行性及具体操作内容。中华环境保护基金会召开 “第三批大学生环保公益活动小额资助项目” 评审会2008 年 10 月 29 日上午， 中华环境保护基金会召开了 “第三批大学生环保公益活动小额资助项目” 评审会。 通过专家认真评审， 来自全国 27 个省 （自治区、 直辖市） 高校学生社团的 50 个申请项目从入围项目中脱颖而出， 成为受资助项目。 受资助项目将获得 2000 ～ 10000 元的资金资助， 资助费用共 30 余万元。环境保护部宣教主管部门、 省级环境宣教中心、 高校环境教育专家、 高校团委、 媒体以及捐赠企业等方面的代表作为评委会委员出席此次评审会并发言， 对申请项目做了精彩点评， 最后通过记名投票的方式选出了最终获资助项目。此次申请项目具有很好的宣传推广价值、 有很多创意亮点， 既有节能减排实践活动、 节能减排科技探索及调研活动， 又有节能减排宣传教育、 实践及公众参与活动， 活动类型丰富、 内容质量高、 分布范围广泛，有不同类型学校、 不同专业背景的大学生积极参与， 是我国高校学生节能减排活动项目的集中展示， 发挥了大学生的创造性， 展现了当代大学生良好的精神风貌。 资助以 “节能减排从我做起” 为主题， 积极倡导大学生从身边小事做起、 从自身做起， 身体力行， 落实科学发展观， 践行节能减排。