中国应对气候变化的政策与行动 2009 年度报告 国家发展和改革委员会 2009 年 11 月 中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划，并继续采取强有力的措施。一是加 强节能、提高能效工作，争取到 2020 年单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年有显著下降。二是大力发展可再生能源和核能，争取到 2020年非化石能源占一次能源消费比重达到 15％左右。 三是大力增加森林碳汇， 争取到 2020 年森林面积比 2005 年增加 4000万公顷，森林蓄积量比 2005 年增加 13 亿立方米。四是大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术。 --胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上的讲话 目录 前 言 ........................................... 1 一、减缓气候变化的政策与行动 ..................... 4 二、适应气候变化的政策与行动 .................... 20 三、地方应对气候变化行动 ........................ 28 四、气候变化领域国际合作 ........................ 32 五、体制机制建设与公众意识提高 .................. 39 结束语 ......................................... 43 附录一 国家主席胡锦涛在联合国气候变化峰会上的讲话 44 附录二 国家应对气候变化及节能减排工作领导小组部署 应对气候变化有关工作 ..................... 47 附录三 国务院关于应对气候变化工作情况的报告...... 53 附录四 全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变 化的决议 ................................. 67 附录五 中国政府关于哥本哈根气候变化会议的立场.... 73 1 前 言 气候变化问题作为人类社会可持续发展面临的重大挑战，受到国际社会越来越强烈的关 注。中国政府深刻认识到气候变化问题的复杂性及其影响的广泛性，充分意识到应对气候变化任务的艰巨性和迫切性，决心在追求可持续发展的进程中应对气候变化。 过去一百年中，中国的气候变化趋势与全球趋势基本一致， 平均温度升高了 1.1℃， 略高于全球平均升温幅度。 2008年，中国仍然是较暖的年份，全年平均气温 9.6℃，较常年偏高 0.7℃，为 1951 年以来第 7 个最暖年，也是连续第 12年偏高。 全年平均年降水量为 654.8 毫米， 比常年偏多 1.9，为近 10 年来降水最多的年份。中国沿海海平面为近 10 年最高，比常年高 60 毫米。2008 年，中国的极端气候事件频发，特别是出现了历史罕见的低温雨雪 冰冻灾害，遭受了严重的损失。 2008 年以来， 中国克服了特大自然灾害和国际金融危机冲击的不利影响，国民经济保持较快发展。2008 年国内生产总值 300670 亿元，比 2007 年增长 9.0，三次产业增加值比重分别为 11.3、48.6和 40.1。2009 年前三季度国内生产总值同比增长 7.7。然而，中国人口众多，经济发展水平较低，发展任务仍相当艰巨。2008 年末总人口为 13.28 亿人，2 比 2007 年末增加 673 万人，城镇化率 45.7。2008 年中国人均国内生产总值 3268 美元按现价及汇率折，仍然属于中低收入国家，按当年农村贫困标准 1196 元测算，年末农村贫困人口为 4007 万人。据初步测算，2008 年全国能源消费总量 28.5 亿吨标准煤，比 2007 年增长 4.0，人均能源消费量 2.15 吨标准煤；煤炭在一次能源消费中占到 68.7％，单位能源的二氧化碳排放强度高于世界平均水平，控制二氧化碳排放面临极大困难。 表 1. 2008 年中国的基本情况 指标 2008 年 人口万人，年末人数 132802 城镇化率 45.7 国内生产总值亿元人民币 300670 三次产业比重农业 工业 服务业 11.3 48.6 40.1人均国内生产总值美元，按当年价及年平均汇率计算 3268 当年农村贫困人口万人，按 2008 年农村贫困标准 1196 元测算 4007 全国能源消费总量亿吨标准煤 28.5 人均能源消费量吨标准煤 2.15 在抗击自然灾害，积极应对国际金融危机冲击，保持经济增长的同时，中国政府一如既往地高度重视应对气候变化问题，采取了一系列政策和措施，积极实施应对气候变化国家方案，克服各种困难，努力减缓温室气体排放，加强应对气候变化能力建设，取得了显著成效。2006--2008 年，中国3 单位国内生产总值能耗强度累计下降 10.1，2009 年上半年又比 2008 年上半年下降 3.35％，尽管面临诸多困难，我们尽最大努力还是有望实现国民经济和社会发展第十一个五年规划提出的单位国内生产总值能源消耗降低 20左右的约束性目标，减缓温室气体排放增长。 中国认为，应对气候变化需要国际社会携手努力、合作应对，并为此做出了积极的努力。中国参加了落实“巴厘路线图” 、加强公约及其议定书全面、有效和持续实施的国际谈判，发布了关于哥本哈根气候变化会议的立场文件，并愿意以最大的诚意，尽最大的努力，推动哥本哈根会议取得成功。 2008 年，中国政府发布了中国应对气候变化的政策与行动白皮书，宣示了在应对气候变化方面采取的政策、行动与取得的进展。作为后续，本报告概略描述了中国 2008年以来应对气候变化的新进展。 4 一、减缓气候变化的政策与行动 中国积极推进减缓气候变化的政策和行动，在调整经济结构，转变发展方式，大力节约能 源、提高能源利用效率、优化能源结构，加强林业建设等方面做出了不懈努力，取得了显著成效。 调整经济结构，促进产业结构优化升级 中国政府注重经济结构的调整和经济发展方式的转变，制定和实施了一系列产业政策和专项规划，将降低资源和能源消耗作为产业政策的重要组成部 分，推动产业结构的优化升级，努力形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的经济发展方式。 2008 年，国务院办公厅印发关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见 ，支持服务业加快发展的政策体系不断完善，全年第三产业增加值比上年增长 9.5％，2003 年以来增幅首次超过第二产业。 中国政府出台十大产业调整和振兴规划， 各规划都把淘汰落后产能，提高技术水平，节能减排作为重点。汽车产业调整和振兴规划强调把新能源汽车作为突破口，并注重改造、提高传统产品节能、环保和安全水平；钢铁、石化产业调整和振兴规划强调提高淘汰落后产能的标准，建设完善的落后产能退出机制，并为单位产品能耗、资源的回收率等制定了详细的标准；船舶工业 调整和振兴规划把降低单位工业5 增加值能耗，显著提高钢材利用率，加快报废更新老旧船舶作为重点。 中国政府相继制定发布了高耗能行业市场准入标准， 提高高耗能行业的节能环保准入门槛 ，并采取调整出口退税、关税等措施，抑制“两高一资” （高耗能、高排放、资源型）产品出口，高耗能行业增速呈逐步回落趋势。 为了应对国际金融危机对中国经济的冲击，2008 年中国出台的 4 万亿元经济刺激计划中，有 2100 亿元将投资于节能、减少污染和改善生态，另有 37 00 亿元用于技术改造和调整能源密集的工业结构。 积极发展循环经济，促进温室气体减排 中国政府高度重视发展循环经济， 积极推进资源利用减量化、再利用、资源化，从源头和生产过程减少温室气体排放。自 2008 年８月循环经 济促进法实施以来，中国已有 26 个省市开展了循环经济试点工作。钢铁、有色金属、电力等行业，以及废弃物回收、再生资源加工利用等重点领域也开展了循环经济的试点工作。2008 年，中国回收利用废钢 7200 万吨；再生有色金属产量 520 万吨；回收塑料 1600万多吨，居世界第一位。 组织开展循环经济试点。2005 年以来，启动实施两批共178 家循环经济示范试点，在重点行业、重点领域、产业园区、省市探索建立循环经济发展的 有效模式。安排中央预算6 内投资 7.6 亿元，支持了一批循环经济试点项目。编制发布了重点行业循环经济支撑技术。 有关政府部门总结循环经济试点经验，加强对试点工作指导 。从企业内部，企业间、产业间或工业园区，以及社会层面看，循环经济模式初步形成。 实施汽车零部件再制造工作。2008 年发展改革委印发关于开展汽车零部件再制造试点工作的通知 ，启动了汽车零部件再制造试点工作。选择整车生产企业和零部件再制造企业 14 家，安排中央预算内投资 5710 万元，支持汽车发动机、变速箱再制造试点项目。研究提出了三类 11 项汽车零部件再制造技术标准，列入“十一五”标准规划。 推进资源综合利用。国务院公布实施废弃电器电子产品回收处理管理条例 ，发展改革委确定青岛市和浙江省为国家电子废弃物回收处理试点省市，支持青岛、北京、天津和杭州建设电子废弃物回收处理示范试点项目。为推动秸秆综合利用，国务院办公厅印发了 关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见 。支持一批综合利用重点项目， “十一五”前三年，共安排中央预算内投资 13.1 亿元，支持了 179 个资源综合利用重点项目，利用工业废渣 3546 万吨，回收利用废旧金属等再生资源 172 万吨，利用林木“三剩物”233万吨，节约木材资源 373 万立方米。 大力节约能源、提高能源利用效率 根据国务院办公厅关于印发 2008 年节能减排工作安排的通知，各部门、各地区强化了节能降耗问责制，加强7 了节能统计体系、监测体系、考核体系建设，在重点行业和重点领域淘汰了一批落后生产能力，有效推进了节能减排工作。 单位 GDP 能耗持续下降，降幅首次超过五年平均节能目标。2008 年，中国主要高耗能行业单位能耗持续下降，万元国内生产总值能耗比 2007 年降低 4.59，2009 年上半年比2008 年上半年降低 3.35，降幅同比提高 0.47 个百分点。从 2006 年到 2008 年， 中国单位 GDP 能耗累计下降了 10.1，节能约 2.9 亿吨标准煤， 相当于减少二氧化碳排放 6.7 亿吨。 图 1. 主要高耗能行业单位产品能耗比 2005 年下降率 8 全面实施修订后的节约能源法 ，进一步完善相关法规和标准。2008 年，修订后的节约能源法正式施行，扩大了法律调整的范围，健全了节能管理制度和标准体系，完善了促进节能的经济政策，明确了节能管理和监督主体，强化了法律责任。国务院公布了民用建筑节能条例 、 公共机构节能条例 ，国家标准化管理委员会批准了 22 项高耗能产品能耗限额强制性国家标准和 11 种终端用能产品强制性能效标准，发布了能效标识第三批、第四批产品目录及实施规则，实施能效标识的产品增加到 15 种。 表 2. 中国实行能源效率标识的产品 批次 产品名称 实施时间 家用电冰箱 第一批 房间空气调节器 2005 年 3 月 1 日 电动洗衣机 第二批 单元式空气调节机 2007 年 3 月 1 日 自镇流荧光灯 高压钠灯 中小型三相异步电动机 冷水机组 第三批 家用燃气快速热水器和燃气采暖热水炉 2008 年 6 月 1 日 转速可控型房间空气调节器 多联式空调 热泵 机组 储水式电热水器 家用电磁灶 计算机显示器 第四批 复印机 2009 年 3 月 1 日 9 加强节能目标责任评价考核，进一步落实节能责任制。根据国务院批转节能减排 统计监测及考核实施方案和办法的通知 ， 发展改革委会同国务院有关部门对全国 31 个省自治区、直辖市2008 年节能目标完成情况和节能措施落实情况进行了评价考核，向社会公告考核结果，进一步强化政府的主导责任。国家统计局、发展改革委和国家能源局联合发布了 2007、2008 年各省自治区、直辖市单位 GDP 能耗等指标公报。发展改革委还组织开展了千家企业 2007、2008年度节能目标责任评价考核，并公告考核结果，接受社会监督。从考核结果看，千家企业已提 前两年完成了“十一五”节能任务。发展改革委还会 同有关部门组织开展了节能减排专项督察行动，对未完成年度目标的地区进行督察。 10 图 2. 中国各省自治区、直 辖市“十一五”节能目标完成进度 继续淘汰落后产能，进一步促进能源利用效率的提高。2008 年，继续加大淘汰落后产能力度，对经济欠发达地区淘汰落后产能，中央财政共安排 62 亿元资金用于支持企业职工安置、转产等。全年关停 325 家电厂的小火电机组 1669万千瓦，淘汰落后水泥产能 5300 万吨，炼钢产能 600 万吨、炼铁产能 1400 万吨，电石产能 104 万吨，铁合金产能 117万吨，焦化产能 3054 万吨。2009 年上半年“上大压小”、关停小火电机组 1989 万千瓦，累计已淘汰小火电 5407 万千瓦，提前一年半完成“十一五”规划关停 5000 万千瓦的目标。2008 年以来，仅火电“上大压小”就相当于减少二氧化碳排放 0.5 亿吨。 11 图 3. 2006 至 2008 年中国淘汰落后产能情况 0200040006000800010000120001400016000炼铁万吨 炼钢万吨 水泥万吨 小火电万千瓦2008年2006年至 2007年加大重点工程实施力度，推动重点领域节能降耗。2008年，中央财政安排节能减排专项资金 270 亿元，重点支持节能技术改造、淘汰落后产能、建筑节能、节能产品推广及节能能力建设等，其中安排节能技术改造项目 1200 多个，项目建设后预计能形成 2500 万吨标准煤的节能能力。在 2008年第四季度以来安排的三批中央新 增投资中，节能减排和生态环境建设方面资金达到 224 亿元。2008 年，中国进一步明确了对民用建筑节能的经济激励政 策，明确要求中央有关部门和地方政府安排民用建筑节能资 金，用于既有建筑节能改造、可再生能源建筑规模化应用、国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管等项目，并引导 金融机构对其提供支持。12 2009 年， 财政又加大了对工业企业能源管理中心示范项目的支持力度，引导工业企业利 用信息化技术改造和提升传统能源管理模式。有关部门继续开展节能发电调度试点，推进建筑、交通领域和公共机构节能。 专栏 1. “十一五”十大重点节能工程 为贯彻落实国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 ，实现单位 GDP能耗降低 20左右的约束性目标，发展改革委等部门根据节能中长期专项规划 ，于 2006 年 7 月制定并下发了 “十一五”十大重点节能工程实施意见 ，预期“十一五”期间节能 2.4 亿吨标准煤，相当于减排二氧化碳约 5.5 亿吨。 “十一五”十大重点节能工程 一、燃煤工业锅炉窑炉改造工程； 二、区域热电联产工程； 三、余热余压利用工程； 四、节约和替代石油工程； 五、电机系统节能工程； 六、能量系统优化系统节能工程； 七、建筑节能工程； 八、绿色照明工程； 九、政府机构节能工程； 十、节能监测和技术服务体系建设工程。 强化经济激励手段，推广节能产品。2008 年，中国利用财政补贴资金推广节能灯 6200 万只，预计每年可节电 32 亿13 千瓦时， 减排二氧化碳 320 万吨， 2009 年计划推广 1.2 亿只。2009 年，财政部与国家发展改革委组织实施了“节能产品惠民工程” ，通过财政补贴方式对能效等级在 1 级或 2 级以上的空调、冰箱、洗衣机、平板电视、微波炉、电饭煲、电磁灶、热水器、电脑显示器、电机等 10 类产品进行推广。有关部门还加强了节能激励机制建设，完善了财政专项资金“以奖代补” 新机制， 完善了资源综合利用税收优惠政策等。下调了小排量乘用车消费税税率，鼓励购买低能耗汽车；出台了节能与新能源汽车示 范推广财政补助资金管理暂行办法 ，支持北京等 13 个城市在公交、出租、公务、环卫和邮政等公共服务领域率先推广使用节能与新能源汽车，对购买节能与新能源汽车及建设相 关配套设施给予补助。 专栏 2. 乘用车消费税税率调整 财政部、国家税务总局宣布从 2008 年 9 月 1 日起调整汽车消费税政策，提高大排量乘用车的消费税税率， 排气量在 3.0 升以上至 4.0 升含 4.0 升的乘用车，税率由 15上调至 25， 排气量在 4.0 升以上的乘用车， 税率由 20上调至 40；降低小排量乘用车的消费税税率，排气量在 1.0 升含 1.0 升以下的乘用车，税率由3下调至1。 广泛动员，推进全民节能行动。2008 年 8 月，国务院办公厅印发了关于深入开展全民节能行动的通知 ，要求广14 泛动员全民节能，把节能变成全体公民的自觉行动。全民节能行动主要包括每周少开一天车，提倡环保节能驾驶；公共建筑夏季室内空调温度设置不得低于 26℃， 冬季室内空调温度设置不得高于 20℃； 各级行政机关办公场所三层楼以下原则上停开电梯；鼓励和引导消费者购买使用能效标识 2 级以上或有节能产品认证标志的空调、冰箱等家用电器，鼓励购买节能灯、 节能环保型小排量汽车； 使用节能环保购物袋；减少使用一次性用品；夏季公务活动着便装等。 发展低碳能源、优化能源结构 中国政府重视可再生能源、新能源、天然气等无碳和低碳能源的发展，积极推动能源结构优化。2008 年以来，中国公布了风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法 、 金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法 、 太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法 、 秸秆能源化利用补助资金管理办法 、 可再生能源建筑应用城市示范实施方案 、加快推进农村地区可再生能源建筑应用的实施方案 ，及关于完善风力发电上网电价政策的通知等财税激励政策，大大推动了我国可再生能源的迅速发展。 表 3 中国可再生能源发展状况（2008 年） 项目 单位 2008 2007 增长 水电 亿 kW 1.72 1.45 19.6 15 风电 万 kW 1217 604 101.5 太阳能光伏发电 万 kW 15 10 50 太阳能热水器 亿 m2 1.25 1.1 13.6 生物质发电 万 kW 315 300 5 生物燃料乙醇 万吨 160 120 33.3 截至 2008 年年底， 中国新增水电装机容量 2700 万千瓦，水电装机容量达到 1.72 亿千瓦，年发电量 5633 亿千瓦时，占到发电总量的 16.3，水电装机和发电量多年居世界第一位。风电规模连续三年成倍增长，仅 2008 年就新增装机容量 614 万千瓦，位列全球第二；截至 2008 年年底，风电装机总量达到 1217 万千瓦，跃居世界第四位。太阳能光伏产业快速发展，到 2008 年年底，我国累计光伏发电容量 15 万千瓦，其中 55为独立光伏发电系统；太阳能热水器集热面积累计达到 1.25 亿平方米，占世界太阳能热水器总使用量的 60以上，多年居世界第一位。生物质能开发也有较大的进展，户用沼气用户达到 3050 多万户，沼气年利用量达到120 亿立方米；建成大型畜禽养殖场沼气工程和工业有机废水沼气工程 2500 处，年产沼气约 20 亿立方米。全国生物质发电装机容量约为 315 万千瓦；生物燃料乙醇年生产能力超过 160 万吨。 16 专栏 3. 中国风电的迅猛发展 近年来，特别是可再生能源法实施以来，中国的风电产业和风电市场得到迅猛发展。 在市场规模方面 中国风力发电迅速增加，到2008年年底，风电装机总量达到1217万千瓦，连续三年实现成倍增长，成为世界第四风电大国。目前，正在建设甘肃酒泉、蒙东、蒙西、河北、吉林、新疆哈密6个陆上千万千瓦级风电基地和江苏沿海千万千瓦级海上风电基地。 在风电制造业方面 近年来除金风科技、浙江运达外，上海电气、东方汽轮机、华锐科技等国内大型制造业和投资商纷纷进入此行业，风电设备制造商从2004年的6家发展到目前的约70家，已能自主设计和制造世界领先水平的3000千瓦风电机组，正在研发5000千瓦风电机组，风电技术与国外的差距不断缩小。 在风电政策方面 中国政府实施了风电项目特 许权招标，公布了风电标杆上网电价， 为稳定风电市场发挥了积极的作用； 同时， 对风电发展给予进出口关税、增值税等税收优惠和财政补贴支持。 2008 年，中国核电已建成运行 11 个反应堆，总装机容量 910 万千瓦，占电力总装机的 1.3；新核准 14 台百万千瓦级核电机组，核准在建核电机组 24 台，总装机容量 2540万千瓦，是目前世界上核电 在建规模最大的国家。 2008 年，中国实施煤矿瓦斯排放标准，要求加强对煤矿瓦斯的利用，发展以煤矿瓦斯为燃料的小型分散电源。2008年，中国井下抽采瓦斯气 53 亿立方米，比 2005 年增长 130％，回收利用 16 亿立方米；已建成地面煤层气产能 20 亿立17 方米，产量５亿立方米，民用煤矿瓦斯和煤层气用户超过 90万户，煤层气发电装机容量达到 92 万千瓦。2008 年中国天然气包括煤矿瓦斯和煤层气消费量比 2007 年增长 10.1。 到 2008 年年底，中国可再生能源包括大水电和核电年利用量约为 2.5 亿吨标准煤，占一次能源消费比重 8.9。天然气消费总量达 789 亿立方米，折合 1.1 亿吨标准煤，占一次能源消费总量的 3.8。 专栏 4. 推动可再生能源发展的财税政策 2008 年以来，中国政府推出了一系列的财税优惠政策以促进可再生能源发电项目的发展，其中包括 风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法 （2008 年）中规定对满足支持条件企业的首 50 台风电机组，按 600 元/千瓦的标准予以补助。 秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法 （2008 年）中规定对符合支持条件的企业，根据企业每年实际销售秸秆能源产品的种类、数量折算消耗的秸秆种类和数量，中央财政按一定标准给予综合性补助。 太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法 （2009年） 中提出了2009年的补助标准原则上定为 20 元/峰瓦， 以后年度补助标准将根据产业发展状况予以适当调整。 金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法 （2009 年）中表明，对规定范围内的并网光伏发电项目原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的 50给予补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的 70给予补助。 关于完善风力发电上网电价政策的通知 （2009 年）中制定了四类资源区风电标杆电价水平分别为每千瓦时 0.51 元、0.54 元、0.58 元和 0.61 元，进一步规范了风电价格管理，促进风力发电产业健康持续发展。 18 减少农业温室气体排放 继续推广低排放的高产水稻品种和水稻间歇灌溉技术，减少水稻田甲烷排放，推广秸秆青贮氨化技术，减少反刍动物甲烷排放。自 2005 年在全国范围内开展测土配方施肥行动以来，到 2008 年中国有 9 亿亩农田采用了测土配方施肥，减少氮肥用量 10以上，减少农田氧化亚氮排放 2.8 万吨，相当于减排 890 万吨二氧化碳当量。 推动植树种草，增强碳汇能力 2008 年全年共计完成造林任务 7157 万亩，比 2007 年增长 22.1，完成义务植树 23.1 亿株。2009 年全国计划造林 8220 万亩，比 2008 年增加近 14。截至 2009 年 6 月底，已完成造林 7639.5 万亩，完成植树 30.7 亿株。同时积极推进森林可持续经营， 提高现有林的碳汇能力， 全国启动了 128个森林可持续经营示范点和中幼林抚育、珍稀树种培育、森林健康试点。加快推进禁牧休牧轮牧、基本草原保护和草畜平衡等草原保护制度建设，截至 2008 年年底，全国实施休牧轮牧和划区轮牧草原面积 9877 万公顷，占全国草原面积的 25.6。2008 年，全国实施保护性耕作超过 4000 万亩，提高土壤有机质含量 0.03，可增加农田碳汇 120 万吨。 加大新技术研发推广力度，科学应对气候变化 中国不断加大对气候变化科技工作的资金投入， 在各类国家科技计划中组织实施了一系列应对气候变化重点领域19 的科学技术研究与示范推广工作，包括推动节能与新能源汽车、煤层气开采、天然气水 合物开采、大型燃煤发电机组过程节能、分布式发电功能系统、兆瓦级风力发电机组、燃料电池、 核燃料循环与核安全技术、 清洁炼焦工艺与装备开发、半导体照明、废旧机电产品及塑胶资源综合利用技术等。发布了鼓励进口技术和产品目录2009 年版 ，鼓励进口新能源汽车专用关键零部件设计制造技术、核电设备设计制造技术、太阳能热发电设备的设计制造技术、可再生能源、氢能等新能源领域关键设备的设计制造技术、煤层气瓦斯勘探及开发利用关键设备的设计制造技术、高炉煤气和燃气联合循环发电关键设备等气候友好技术与设备。同时，多渠道推动碳捕集与封存（ CCS）等应对气候变化关键技术支撑体系建设。 20 二、适应气候变化的政策与行动 中国积极实施适应气候变化的政策和行动，增强在农业、森林与其他自然生态系统、水资源等领域，以及海岸带及沿海等脆弱地区适应气候变化能力，取得明显成效。 农业 2008 年以来，中国制定中华人民共和国抗旱条例和水生生物增殖放流管理规定、修订草原防火条例、实施保护性耕作工程建设规划（20092015 年 ），不断完善农业领域适应气候变化的政策法规体系。 2008 年中国保护性耕作实施面积 4000 万亩，节省灌溉用水 17-25 亿立方米，提高了土壤肥力和抗旱节水能力。到 2008 年年底，中国建成 50 个优势农产品的产业体系，提升了农业科技创新和适应气候变化的能力。 2008 年，中国大幅度增加了农业基础设施建设的投入，安排大型灌区节水改造投资 59 亿元，对 354 个大型灌区实施了续建配套与节水改造，可新增粮食生产能力 50 亿公斤，新增年节水能力 58 亿立方米。全国农业灌溉水利用系数提高到 0.475。推广高效节水灌溉技术和旱作节水技术，加大节水灌溉机具设备的补贴力度， 增强农业防灾抗灾减灾和综合生产能力。加大良种补贴力度，优化品种结构，实施了优势农产品区域布局规划。积 极发展畜牧水产规模化标准化健21 康养殖， 落实动物良种补贴政策， 促进了动物防疫体系建设。扩大退牧还草工程实施范围，加强人工饲草地和灌溉草场建设。2008 年，建设草原围栏 522.8 万公顷，开展石漠化治理2.7 万公顷，对严重退化草原实施补播 156.9 万公顷，治理退化草原 23.6 万公顷。 专栏 5. 适应气候变化农业开发项目 为加强和提高农业适应气候变化的能力， 中国利用气候变化特别基金提供的500 万美元赠款，开展适应气候变化的农业开发示范和试点项目。 项目区域覆盖黄淮海流域５省及宁夏回族自治区， 涉及到农业生产和水资源管理，相关适应措施包括 开发替代型水源； 采取节水农业技术； 促进适应型灌溉排水的设计和管理等。 这些措施经过实践检验证明成功后，将纳入国家综合农业发展规划，在全国农业综合开发项目区予以推广。 森林等自然生态系统 2008 年以来， 中国修订了 森林防火条例 ， 编制了 应对气候变化林业行动计划和国 家湿地公园管理办法，使保护森林资源，维护生态安全，促进森林资源利用管理更加科学化和法制化。推进集体林权制度改革，调动林权权利22 人发展林业、培育森林资源的积极性，截至 2008 年年底，全国已确权到户的林地面积 12.7 亿亩， 占集体林地的 50％。 专栏 6. 应对气候变化林业行动计划 2009 年 11 月，国家林业局发布应对气候变化林业行动计划 。 应对气候变化林业行动计划规定的 3 个阶段性目标是到 2010 年，年均造林育林面积 400 万公顷以上，全国森林覆盖率达到 20，森林蓄积量达到132 亿立方米，全国森林碳汇能力得到较大增长；到 2020 年，年均造林育林面积500 万公顷以上，全国森林覆盖率增加到 23，森林蓄积量达到 140 亿立方米，森林碳汇能力得到进一步提高；到 2050 年，比 2020 年净增森林面积 4700 万公顷，森林覆盖率达到并稳定在 26以上，森林碳汇能力保持相对稳定。 林业行动计划规定实施的 22 项主要行动，包括林业减缓气候变化的 15项行动和林业适应气候变化的 7 项行动。 林业减缓气候变化的 15 项行动是大力推进全民义务植树，实施重点工程造林，加快珍贵树种用材林培育，实施能源林培育和加工利用一体化项目，实施全国森林可持续经营，扩大封山育林面积，加强森林资源采伐管理，加强林地征占用管理，提高林业执法能力，提高森林火灾防控能力，提高森林病虫鼠兔危害的防控能力，合理开发和利用生物质材料，加强木材高效循环利用，开展重要湿地的抢救性保护与恢复，开展农牧渔业可持续利用示范。 林业适应气候变化的 7 项行动是提高人工林生态系统的适应性，建立典型森林物种自然保护区，加大重点物种保护力度，提高野生动物疫源疫病监测预警能力，加强荒漠化地区的植被保护，加强湿地保护的基础工作，建立和完善湿地自然保护区网络。 23 继续完善天然林保护、京津风沙源治理、退耕还林、三北防护林和沿海防护林等重点工程。继续推进全民义务植树、部门绿化、城市森林、农田林网和草原防护林建设。积极实施近 100 个湿地保护和恢复工程，部分重要湿地的生态状况得到明显改善。落实地方政府防沙治沙责任制，在沙区全面推进禁止滥开垦、禁止滥放牧 、禁止滥樵采的“三禁”制度。继续加强生物多样性保护工作，截至 2008 年年底，林业自然保护区达到 2006 处，面积 18.4 亿亩，占国土面积12.8。 水资源 2008 年，中国政府共安排重点水源工程投资 117 亿元，南水北调东线、中线一期工程等重点水资源配置工程顺利推进。截至 2008 年年底，全国水利工程年供水能力达到 7000多亿立方米，中等干旱年份可以基本保障城乡用水需求。2008 年，中国政府投资 115 亿元，解决了 4824 万农村人口的饮水安全问题。中国实施取水许可管理办法等，大力加强水资源管理， 推进节水型社会建设， 全面促进节水减排。按 2005 年可比价计算， 中国万元 GDP 用水量从 2005 年的 304立方米降至 2008 年的 225 立方米，万元工业增加值用水量从 169 立方米降低到 127 立方米。 2008 年，中国政府安排防洪工程投资 262 亿元，长江、黄河、淮河等大江大河治理顺利推进。截至 2008 年年底，24 已建成各类水库 8.6 万多座，总库容达 6924 亿立方米；建成江河堤防 28.69 万公里，海堤 13 万多公里。目前，中国大江大河主要河段基本具备了防御新中国成立以来发生的最大洪水的能力，重点海堤设防标准提高到 50 年一遇。 2008 年，中国政府安排 21.5 亿元用于水土保持生态建设，继续实施了长江和黄河上中游 、珠江上游石漠化地区、东北黑土地、丹江口库区等重点区域水土流失防治。截至2008年年底， 全国累计治理水土流失面积101.6万平方公里，年均减少土壤侵蚀量达 15 亿吨以上，增加蓄水能力 250 多亿立方米；实施封育保护面积 70 万平方公里，其中 39 万平方公里的生态环境得到修复。 海岸带及沿海地区 2008 年以来， 中国建立了海洋领域应对气候变化业务工作体制，有关部门编制了海岸保护与利用规划、海平面变化影响调查评估工作方案和海洋领域应对气候变化观测（监测）能力建设项目建议书，正在组织编制海洋领域应对气候变化年度报告等，海洋领域应对气候变化规划体系得到进一步完善。 2008 年，中国加强海洋保护区建设工作和监督管理力度，新建 8 处国家级海洋特别保护区，设置 18 处海洋生态监控区，监控区总面积达 5.2 万平方公里。积极开展典型珍稀海洋生态区、外来物种入侵区、生态敏感区和特殊海岛的25 海洋生态修复工作，先后开展了滨海湿地生态修复工程、海洋牧场关键技术研究与示范项目，以及红树林种植、珊瑚礁保护工作，逐步提高海洋生 态系统适应和减缓气候变化的能力。 2008 年，中国加强海洋灾害应急管理工作，积极开展海平面上升、海岸侵蚀、海水入侵和 土壤盐渍化监测、调查、评估工作，及时发布风暴潮、海浪、海水灾害预警，有效降低了各类海洋灾害所造成的 人员伤亡和财产损失。 专栏 7. 中国海洋气候观测网络建设 为有效加强海洋关键气候变量（ECV）观测，中国在整合原有沿海台站、近海浮标、近海断面和志愿船观测网络的基础上，开展覆盖我国近海和邻近大洋的海洋气候观测网的建设。截至 2009 年 10 月，完成 43 个验潮站 GPS 观测设施建设和设备安装； 1 个站位近海浮标维修改造、3 个站位近海浮标投放以及威海地波雷达站基础设施建设和印度洋观测潜标投放工作； 10 余艘远洋志愿船观测系统的建设工作； 14 个断面 5 个航次的二氧化碳海-气交换通量断面调查工作。 健康领域 2008 年以来，中国政府继续推进国家环境与健康行动计划（2007 2015 年） 的实施，通过改善环境与健康管理，26 提高适应气候变化能力。2009 年，卫生部门以适应气候变化保护公众健康为重点，推进国家级和省级环境卫生管理与应对气候变化制度建设；组建了自然灾害卫生应急工作领导小组，加强部门协作，完善自然灾害卫生应急预案体系，全面提升极端气候事件引发的公共卫生问题的应对能力。组织开展了一系列气候变化与健康影响相关研究，进一步加强了对不明原因肺炎、人感染高致病性禽流感等气候因素相关传染病的监测和防控。 其他领域 2008 年以来，中国加强了对气候可行性论证的管理，规范气候可行性论证活动，以便合理开发利用气候资源，避免或者减轻规划和建设项目实施后可能受气象灾害、气候变化的影响，或者可能对局地气候产生的影响。 专栏 8. 气候可行性论证管理办法第四条 与气候条件密切相关的下列规划和建设项目应当进行气候可行性论证 （一）城乡规划、重点领域或者区域发展建设规划； （二）重大基础设施、公共工程和大型工程建设项目； （三）重大区域性经济开发、区域农（牧）业结构调整建设项目； （四）大型太阳能、风能等气候资源开发利用建设项目； （五）其他依法应当进行气候可行性论证的规划和建设项目。 27 2008 年，中国加快气象部门科技创新体系建设，加强气候变化研究，大力提升气象灾害风险评估和应急响应等科技支撑能力。初步建立功能完备的公共气象服务业务平台，完善气候系统观测网，提高气象预警服务信息发布时效，增强全社会应对极端天气气候灾害的预警预报能力和应急保障能力。 28 三、地方应对气候变化行动 为落实中国应对气候变化国家方案 ，中国各地方政府在中央政府的领导下，积极开展应对气候变化行动，使应对气候变化成为推动各地经济转型和实现可持续发展的重要动力，主要行动包括以下几个方面 建立多部门参与的决策协调机制 为统筹协调好地方应对气候变化工作，中国地方政府陆续建立起多部门参与的应对气候变化决策协调机制，保障地方应对气候变化工作的贯彻落实。目前，全国大部分省级地方政府陆续成立了由省长自治区主 席、直辖市市长任组长的应对气候变化领导小组，对于贯彻国家应对气候变化的重大方针、政策，研究制定地方应对气候变化的工作重点和措施，统