A--候变化问题现今越来越受到人 们的关注。今年年底，在丹麦的 哥本哈根，世界各国将就后京都议定书 时期如何继续应对气候变化的工作展 开谈判。中国作为世界上最大的发展中 国家，也是目前主要的温室气体排放大 国，不可避免地将受到各方的关注。尽 管在京都议定书的框架下，中国没有承 担任何强制性的减排义务，而且有可能 在后京都议定书的长时期内也不会承 担减排义务．但是从长期来看，中国一 定会逐步走向强制性减排的阶段。所以 中国究竟需要采取怎样的措施，才能既 兼顾未来强制性减排阶段的义务，又能 将着眼点放在平稳发展经济的工作上， 这是目前社会共同探讨的一个热点。胡 锦涛主席九月在出席纽约联合国气候 变化大会的讲话中提到，中国将进一步 把应对气候变化纳入经济社会发展规 划。这表明中国会积极采取一定的经济 手段来保证应对气候变化工作的顺利 实施。应对气候变化工作的核心在于控 制温室气体的排放。目前全球主流的经 济控制手段主要有两种以征收排污税 为主要形式的碳税Carbon Tax0度和 进行总量控制的设限交易Cap and Trade制度。 一、碳税政策的历史背景 碳税制度源自于环境税．是一种通 过经济手段限制人类行为对于自然环 境资源消耗的制度。碳税制度在全球范 围内的先行者是北欧的瑞典。瑞典早在 1991年就实行了全国范围的碳税制 度。之后．欧洲的芬兰、荷兰以及挪威相 继在上世纪90年中前期制定了碳税政 策。1997年，世界各国在日本的京都召 开了专门针对气候变化的大会，并形成 了著名的京都议定书。与国际社会的 行动相呼应，瑞典于同年提高了碳税的 税率．意大利在1998年年底也通过修 改法律的形式引入了碳税制度。2008 年加拿大的不列颠哥伦比亚省 Province of British Columbia宣布将对 每吨二氧化碳当量征收10加元的碳 税．并将逐年加大征收力度．开启了北 美碳税制度的先河。而尽管遭到一定的 反对，法国仍然于2009年宣布将从 2010年起开征碳税。 二、碳税政策的优势 碳税制度之所以受到推崇，其主要 原因可以归结为以下几点。 首先，碳税制度是一种税收制度， 因此碳税制度的执行可以依托于现有 的税政机构，无需新设机构。所以碳税 制度的实施难度较低，不存在行政制度 上的阻碍。与此相对，设限交易制度需 要考虑主管机构、交易平台、监督机构 等一系列的行政管理问题，涉及财政、 金融、能源、环境等诸多部门。其制度的 实施需要做大量前期的协调工作。 其次，碳税制度更公开、更透明，更 符合“谁消费、谁付费”的征税原则。而 一个机制设置不完善的设限交易制度 往往容易带来诸如排放限额分配不公、 私下交易等问题。 另外，由于碳税可以直接依托于国 家的税政机构实行，所以由其所征得的 税收可以被国家财政直接利用，容易合 理补贴到受到影响的中小企业和居民。 而设限交易则由于交易对象是企业本 身，利益分配上不透明，政府也不容易 干预，一旦整个机制设置不合理，就容 易出现配额分配不公、私下交易等现 象，将会随之带来利益分配的不公。 最后，碳税制度是一种直接对温室 气体排放量定价的控制手段，因此不会 引起任何金融上的不良后果，整个经济 的发展可以由政府依据不同的情况随 时调整税率来保证。而根据目前已经实 施了的设限交易制度的实践，设限交易 制度是把温室气体排放的配额期货化 或者说金融证券化。一旦没有妥善的监 督管理和运行机制，就容易出现类似于 次贷的金融炒作事件，给经济发展带来 不稳定的因素。而中国由于之前并没有 太多环境税政方面的经验，选择碳税政 策可以充分发挥其设置简单、实行方便 的特点，也无需过多考虑配套法规和配 套机构，完全可以在现有的税务体系上 略作增补来完成 三、碳税政策的弊端 碳税制度起源很早，但在世界上实 行的范围却并不大。与此对比，欧盟已 经实行的欧盟排放交易体系ETS和 美国清洁能源与安全法案中推行的交 易制度都属于设限交易制度Cap and 财税纵横 20o9年l2 Trade，出现这样的情况是有一定原因 的。碳税制度的好处是显而易见的，但 是就中国而言．碳税制度本身并不能被 称为是一个完美的解决方案。 首先，碳税制度给政府的负担很 大。由于碳税制度并不直接限制排放 量，而是通过设定价格杠杆来间接完 成 因此若要能有效地在控制排放和经 济发展中取得平衡，就需要政府相关机 构积极及时地根据市场反应来调整税 率。而设限交易制度相反．一旦一个比 较完善的设限交易制度建立起来，政府 需要管理的事务要少很多，绝大部分 可以由市场自主完成。因此可以认为， 碳税制度是开头容易，后来难，而设限 交易制度是开头难，后来容易。这是碳 税问题最大的难点，财政部财政科学 研究所碳税课题组在力主五年内推行 碳税的同时，也没有对如何解决碳税 税率机制给出清晰明确的回答，只是 粗略地表示要通过详细计算并协同国 内外有关机构设立灵活机动的税率调 整机制。 其次，碳税在控制总排放量方面不 如设限交易制度有力。尽管碳税可以由 政府根据情况灵活调整，但是毕竟不属 于直接限制排放量的制度，因此无法准 确有力地控制排放量。这个问题对于我 国当前而言．并不是一个很大的问题． 因为根据京都议定书，中国目前还不 用承担强制性的减排义务，所以无需准 确地控制排放量。但是从长远来说，无 论年底在哥本哈根的谈判结果如何，中 国不可能永远不承担减排义务。因此一 旦中国也开始承担减排义务，那么碳税 就会在控制减排力度上显现出不足。 四、碳税制度在中国目前的进 展和争议 目前，国内针对应采取何种经济手 段来有效控制温室气体排放的研究已 经展开了．其中一个热点就是碳税政 策。财政部财科所就碳税制度的设立做 了专题研究．提出要在五年内开征碳 税。 2009年6月，经济周刊援引环 境保护部副部长张力军在国务院新闻 办的发言称．征收环境税已经列人了财 政部、环保部和国家税务总局的重要议 程。财政部财政科学研究所所长贾康在 接受该周刊采访时表示。碳税将会最先 实施．但是碳税制度并不是一个可以简 单地说好的制度。 第一财经报报道，国家发改委气 候司巡视员高广生在就编制中的关于 低碳经济发展的指导意见接受采访时 称，该指导意见没有涉及到碳税制度， 并表示目前我国还没有开征碳税的条 件。 而中新社报道，国家发改委副主任 解振华在8月24 13向全国人大常委会 作报告时称．在特定区域或行业内探索 性地开展碳排放交易是下一阶段的重 点任务之一。 由此可见．各方对于实行碳税政策 还存在着一定的争议，因此实施碳税政 策，中国还需要从多角度考虑．进一步 深入探讨 五、中国合理选择的建议 结合自身的长远利益．立足于当前 的经济发展，中国究竟应该如何选择 笔者认为．最符合中国利益的选择应该 是，在短期内尽快实施小范围、低强度 的碳税制度，同时积极探索设限交易制 度，为未来逐步从碳税转型到设限交易 制度打下基础。 由于碳税制度的主要优势在于便 于施行、政策透明，因此在短期内实施 碳税制度，可以充分发挥碳税制度行政 阻碍小的特点。另外，尽快实施碳税政 策，可以帮助中国在国际社会中树立良 好的国家形象，同时还可以有效地反击 以美国为首的西方发达国家对中国的 指责。就美国拟向中国等发展中国家征 收碳关税一事，北京大学经济学教授樊 纲曾建议中国抢先发布碳税政策．占据 先机。但是由于目前我国的主要任务仍 放在经济平稳快速的发展上．因此碳税 的征收范围要尽量小，强度要尽量低． 而且还需要出台相应的补贴政策，从而 在最大程度上降低对中小企业和居民 带来的不利影响。 但从长远来看，建设符合中国实际 的设限交易制度，仍然很有必要。设限 交易制度不仅有利于减少政府的负担， 充分发挥市场的灵活性．帮助中国企 业从海外买人或对外国卖出减排额 度，而且其制度本身的局限性也会随 着社会经济的发展、社会主义法制建 设的完善而逐渐减弱。完善的金融监 管体系可以有效地防止设限交易制度 下金融炒作的行为，发达的证券业务 可以帮助设限交易制度建设行之有效 的交易平台。中国若能采取近期碳税、 远期设限的政策，那么不仅能够减少 中同目前在国际贸易上的利益损失． 而且可以开启具有中国特色的低碳经 济之门，更能够保证中国在参与新一 轮全球性减排的同时．平稳快速地发 展自身的经济，实现社会主义事业在新 时代的巨大跨越。★ 作者单位环境保护部对外合作中心 麓