推出成功的碳交易体系排放权交易保尔森对话会报告2015年9月 2015 保尔森基金会 版权所有联系 mediapaulsoninstitute.org设计 汉点公司关于保尔森基金会保尔森基金会由亨利 保尔森先生在2011年创立，是一家“知行合一”的智库。基金会的使命是推动环境保护及中美两国的可持续发展，并加强两国的经济互依关系，推进跨界投资。基金会的工作基于以下原则只有中美两国互补协作，才能应对当今最紧迫的经济和环境挑战。基金会是一个独立的非党派机构，总部位于芝加哥大学，同时在北京、旧金山、纽约和华盛顿设有工作团队。基金会的工作主要是通过项目、倡导和研究推动经济增长，以创造工作机会、推动可持续城镇化发展、推行负责任的环境政策。智库发表的研究报告主要针对中国当前面临的最重要的宏观经济问题、能源战略及中美经济关系问题。更多信息请访问我们的网站 。关于本系列报告强化市场机制，改善空气质量本报告为保尔森基金会气候变化与空气质量（CCAQ）项目组2015年度系列报告之一。报告就如何利用市场机制减少引起气候变化的常规污染物及温室气体排放，为政府决策机构和政策影响机构提供参考性政策建议，所涵盖的主题包括电力行业改革、电力需求响应、碳排放权交易体系和建筑能效公示。纵观全局碳排放权交易有助于中国实现减排目标。强化市场机制改善空气质量排放权交易推出成功的碳交易体系合作作者Josh Margolis 马乔希 ， Daniel J. Dudek 杜丹德 美国环保协会Anders Hove 侯安德 保尔森基金会中方战略顾问李俊峰 国家应对气候变化战略研究中心和国际合作中心张希良 清华大学能源环境经济研究中心梅德文 北京环境交易所报告外审专家Jeff Huang 黄杰夫 国际排放交易协会刘伟 北京环境交易所Brian McLean Brian McLean AssociatesMaartenNeelis 荷兰爱科菲斯私人有限公司Blake Schaeffer Platinum Partners宋国君 人民大学张希良 清华大学能源环境经济研究中心邹毅 北京环境交易所 对上述顾问和专家的致谢不代表他们赞同本报告所陈述的全部观点。经济损失据中国环境保护部2010年估计，中国每年因污染造成的直接和间接经济损失估计达到1.54万亿元人民币，相当于2010年GDP的3.5。1排放权交易强化市场机制，改善空气质量1 导言 22 中国面临诸多紧迫的环境问题 43 排放权交易是应对排放挑战的低成本途径 64 中国在排放权交易方面的经验以及对推广的考虑 12 5 建议和结论 22作者简介 25致谢 26参考与注释27目录2保尔森基金会中国在制定应对气候变化政策方面正发挥着领导作用。过去十年，中国在能源节约、能源安全、清洁空气和削减温室气体排放等方面设立了一系列目标。这些目标包括到2020年单位GDP碳排放强度比2005年下降40-45；1 到2025年工业二氧化碳排放比2015年下降40；2 到2030年二氧化碳排放强度比2005年下降60-65；3 在特定地区实现碳排放强度和能源强度削减目标；4 在2030年左右全国碳排放达到峰值，5 并尽最大努力提前达到峰值；到2030年，非化石能源占一次能源消费的比例升至20左右；6 降低主要城市和地区环境中的PM2.5浓度；提高能源效率；在全国能源结构中增加可再生能源的比例；为全国煤炭消费设置上限等等。7 中国的“十二五”规划（2011-2015）确定中国将大幅降低单位GDP能耗和单位GDP二氧化碳排放，同时通过碳排放权交易体系控制温室气体排放。8 2013年中国共产党第十八届三中全会决定实施生态补偿制度，加快自然资源的价格改革步伐；要求价格应该反映市场供需关系和破坏环境造成的成本，遵循谁污染谁治理原则。9 在发展排放权交易市场方面，中国也处于主导地位；在很多方面，中国都远远领先于许多国家和地区。“十二五”规划的指导性纲领和十八届三中全会的决定肯定了通过碳排放权交易体系这个手段来整合多项国家政策目标，如能源效率、低碳能源以及PM2.5浓度等。碳排放权交易体系为一部分企业设置了碳排放上限，允许企业选择最经济的方法实现排放量目标，并允许通过碳排放配额交易实现强制性的碳排放目标。在选择未来政策道路方面，中国可以吸取国内在碳排放权交易方面的经验并借鉴美国和欧盟的经验。本文回顾了碳排放权交易体系发展过程中的成就和挑战，并得出以下结论h碳排放权交易体系有助于完成“十二五”规划和十八届三中全会提出的碳排放、节能和减少污染的目标。碳排放权交易体系除了能够确保在规定期限内完成具体的减排任务，还可以帮助解决中国许多紧迫的污染问题。中国的很多城市和地区因大量燃烧煤炭等化石燃料而存在严重的空气污染问题。决策者还面临水污染和水资源匮乏的难题。此外，中国政府正在设法推广可再生能源，提高能源效率，逐步减少重工业，实现经济的绿色转型。通过碳排放权交易体系，给碳排放设置上限并定价，与实现上述所有目标相一致。1. 导言在发展排放权交易市场方面，中国也处于主导地位；在很多方面，中国都远远领先于许多国家和地区。3排放权交易强化市场机制，改善空气质量h美国和欧盟的实践经验表明，只要设计合理、实施到位，碳排放权交易体系将发挥巨大作用。首先，通过设定明确的碳排放上限，一个设计合理、实施到位的碳排放权交易体系往往设置固定且逐渐下降的排放上限，能保证在规定时间内实现具体减排目标。10 此外，碳排放权交易还能提高企业灵活性以满足排放要求。如果排放配额的期限足够长，企业就可以有效配置其资本，降低减排成本，同时还能提高效率，促进创新及业内合作。h中国目前的试点经验以及政府颁布的碳排放相关指令表明，基于中国的特殊国情，政府或许有信心和决心在重点行业推行碳排放权交易。中国在七个省市的试点对碳排放权交易体系的发展提供了宝贵的经验，符合中国面临的特殊挑战和独特的资源情况，促进了碳排放权交易体系的发展，为决策者在2017年推出并在2020年前争取全面实施全国性碳排放权交易市场树立了信心。h中国将继续汲取试点经验，并考虑中国特殊的政策目标和具体情况，继续发展全国性碳排放权交易体系。在扩大碳排放权交易体系的过程中，有几个需要重点关注的问题要确保项目有一个突出的核心目标；建立在准确的数据基础上；11 坚持执行排放上限；要有助于提高透明度；鼓励参与方作出长期决策；鼓励使用高质量的抵消机制；要有坚实的法律基础；要随时间推移逐步落实。12 4保尔森基金会2. 中国面临诸多紧迫的环境问题严重依赖以煤炭为主的化石能源以及重工业在经济结构中占主导地位，导致中国目前面临诸多严峻的环境问题。13 这些问题包括空气质量急剧下降，近期极易遭受气候变化的影响，水污染和水资源短缺。中国有必要建立能够有效控制跨省污染的机构，但在这方面遇到障碍，使这些问题雪上加霜。环境污染无一例外都会造成重大的经济损失和健康损失。比如，据世界银行2012年估计，污染导致的死亡率和发病率上升造成的全年经济损失估计在1000亿美元到3000亿美元之间。14 据中国环境保护部2010年估计，中国每年因污染造成的直接经济损失达1.1万亿元人民币，相当于2010年GDP的2.5。如果加上森林、湿地、草场生态系统的破坏等间接损失，估计损失将达到1.54万亿元，相当于2010年GDP的3.5。15 中国还特别容易受到气候变化的影响。多达6000万人生活在易受水患侵袭的沿海低洼地区；16 很多地区又存在水资源匮乏的问题，已经对城市供水和农业生产造成威胁；气温上升也导致能源消耗和排放日益增长。中国政府已经认识到了这些问题的紧迫性，并采取了应对措施，包括加强环保立法和执法力度，在一些地区设定煤炭消费上限，同时鼓励太阳能和风能等非化石能源的使用，以满足新增能源需求等。大部分相关政策都涉及化石能源碳排放的控制。针对不同行业和不同技术执行不同标准，也能够在减排方面起到一定作用，但是这些措施一直有个弊端，即无法从宏观上协调统一各地区、各行业的节能减排。17 此外，碳排放和常规空气污染物的控制分属于不同的监管部门，难以形成协同效应。总的来说，中国的空气质量问题和温室气体排放与使用化石能源密切相关，而碳排放权交易体系不仅有助于解决这两个问题，还能成为其它现行政策的补充。什么是碳排放权交易体系碳排放权交易是一种市场导向的监管措施，旨在完成明确的环境目标（比如限制和降低大气中二氧化碳、二氧化硫或氮氧化物的排放），同时让参与企业能够灵活选择实现目标的具体方式。碳排放权交易体系ETS 的核心特征设计合理、运作良好的碳排放权交易体系有一系列核心特点h数据准确ETS的基础是准确并不断完善的数据。h行政管理责任ETS项目的行政管理责任明确分派给中央和地方政府机构。h分配方法ETS管理者在考虑企业的历史排放率、相对排放强度以及与体系外同类企业的竞争程度后，可以通过政府主持的销售及/或拍卖方式，免费分配排放配额。未免费分配的配额可以通过拍卖的形式进入市场。h存储机制和注册该机制允许碳排放权交易体系的参与者储存配额，以便日后使用或出售。碳排放权存储能够促进减排方面的投资以及增加配额的流动性。这将鼓励企业积极遵守制度，激励金融机构为相关举措提供融资。18 h共同的要求碳排放权交易体系有着共同的核心5排放权交易强化市场机制，改善空气质量要求，对各个领域的所有实体均适用，包括管理者、企业、市场运营者和其他利益相关方。h灵活履约企业能够灵活选择多种方式实现减排，比如可以在同一家企业不同的排放点减排，也可以在其控制下的某个排放点减排，或者付费让另一家参与项目的企业完成减排。h排放配额即每家企业所获的排放许可量（常按吨计算）。h减排截止日期排放上限将包括中期期限（比如一年一次或一年三次），届时项目和相关企业必须完成减排目标。h执行措施这是指对于超量排放或违反碳排放权交易体系规则的参与者（包括企业和交易方），市场管理者可以施以有威慑力的惩罚措施，比如罚款（定额罚款或根据违规程度或近期的交易价格而定的分级罚款），没收已发放或将要发放的未来几年的配额，19 甚至监禁坐牢。根据碳排放权交易体系和违规的性质，责任方可以是企业或一个或多个自然人。h各个企业的上限和责任一旦ETS的总体排放上限确定，管理者将按比例确定每家企业的排放责任（排放上限），具体的运营要求（和上限）也会随之下达。h目标ETS旨在实现一个核心目标（例如在一个确定的日期之前实现具体减排目标）。也可以包括几个次级目标（例如增加绿色就业、为政府带来收入、促进低碳技术发展等），但次级目标不应干扰核心目标。h法律基础排放权交易体系的开发和管理有赖于健全的法律基础，以消除参与方的疑虑，使管理机构有权执行，企业必须遵守。h流动性流动性是指将某一资产转化成现金的便利程度和速度。在碳交易市场，较好的流动性说明市场较为健康，因为这样企业可以及时交易碳排放配额，以完成其履约义务，并管理风险。20 h长期决策EST应包含一些措施，鼓励企业在投资和合规方面做出可以在短期或长期执行的决策。h市场市场是排放配额和碳抵消交易的平台，可以在政府发起的拍卖市场、私营或政府批准的交易所交易，也可以由交易双方直接在场外交易，或采用其它根据ETS及参与者的需求定制的形式。总而言之，市场的运营者和参与者要遵守政府制定的规则，接受政府监管。h监测、报告与核证（MRV）ETS必须包括对企业的实际排放进行准确监测，向企业和政府报告，并由政府来核证的制度。主要目的是确保排放、排放许可和排放削减与ETS的要求保持一致，能够准确问责，不会重复计算。h碳抵消碳抵消在中国称为“中国核证自愿减排量”（CCERS），是指ETS之外排放源的经营企业的减排量。这种减排是根据政府相关规定设立的。在某些情况下，碳排放抵消可以用来代替配额。碳抵消具有增加供给，调节配额价格的功能。ETS常常会限制碳抵消的供给（比如通过限制合格的碳抵消来源类型，碳抵消的生成方法，限制地域和计算方法），设定碳抵消的使用上限（比如只能占企业履约义务的5-10），以及禁止用需求转换有关的方式来使用减排量。21 h覆盖整个项目的排放上限排放上限代表所有参与企业可以排放的总量。总体来说，在项目开始时就应确定排放总量并分配好强制减排任务，实现基于健康/环境的标准。h对账履约期满（例如年末），企业必须核实其履约情况。排放超过当期配额的企业必须保证回收超额排放额，才有可能被认定为履约，即满足ETS的核心要求。22 h储备ETS管理者预留一定数量的排放配额，根据特定条件投入市场（比如在拍卖时，或为了稳定市场波动而投入），也可以收回之前已分配给各企业的配额，或从各企业购买配额，来充实储备。h稀缺性每家企业分配的排放配额应逐步递减，这样他们必须选择减排或从其它参与项目的企业购买配额。稀缺性可以通过配额储存数量的限制及/或拍卖的方式进行调节。h范围和阈值要确定筛选ETS入选企业的标准（通常是行业类别和排放量），要根据管理和支持ETS项目所遇到的挑战和所需资源的性质而定，并受ETS制度管辖。h透明度ETS的要求应清晰明了，并为所有利益相关方所理解。企业也必须符合这些要求，服从ETS的管理者，其排放行为也应一目了然。配额和抵消交易的市场也应保持透明。6保尔森基金会设计合理、实施到位的排放权交易体系既能够确保决策者实现碳减排目标，又能允许企业灵活选择减排的方式。设计合理、实施到位的排放权交易体系既能够确保决策者实现碳减排目标，又能允许企业灵活选择减排的方式。这种体制能驱动创新，并鼓励相关行业完成甚至超额完成环境政策目标。针对美国类似的硫化物和氮氧化物排放权交易体系的研究表明，它能减少履约成本，带来技术创新和进步，比如高效的脱硫设备、煤炭清洁改良、低硫配煤、低氮氧化物锅炉燃烧后的排放控制、发电厂优化以及利用天然气和核电站等等。23 3.1 美国多种交易体系的试验田美国利用碳排放权交易控制常规污染物和温室气体排放已有40年经验。这些项目在全国、地区以及地方层面都已展开。其中最著名的是减少由氮氧化物和二氧化硫排放导致的酸雨项目。历史为了让大气中的臭氧、氮氧化物、二氧化硫、一氧化碳和铅的含量符合空气质量标准，1970年的清洁空气法在多个方面对这些污染物的排放作出规定，包括工业设备、火力发电机组和移动排放源的技术和性能。排放权交易的雏形由此出现，企业有了灵活履约的权利。根据法案，企业如果能够确保排放抵消，减少调整后污染源的排放，就可以在空气质量不达标的地区扩张。24 到1980年代，美国环境保护署（EPA）已经通过排放权交易模式成功控制了汽油中铅的含量，这说明排放权交易是可行的，也说明排放权存储可以加快履约，降低成本。25 1990年，美国国会修改了清洁空气法，对二氧化硫和氮氧化物排放提出了更严格的要求，同时在碳排放权交易项目的设计上向环保署给予更大权限。在清洁空气法的酸雨项目中，263家发电厂在排放上限下降的情况下，于1995年开始进行二氧化硫排放权交易；到2000年，几乎所有的发电厂都参与了排放权交易。针对发电厂和电力行业化石燃料内燃机组的项目覆盖了1200多座工厂。环保署负责监管及配额分配。大多数配额免费下放，一些则通过拍卖出售给企业。政府、参与项目的发电厂、学者及观察家都认为二氧化硫项目是一个成功的案例。26 据环保署估算，在开始交易的前13年，相比纯粹的行政管理体制，通过排放权交易取得相同二氧化硫减排量所付出的成本要低57。27 成功的关键因素是对排放的连续监测，一旦违规则施以重罚。履约率因此达到3. 排放权交易是应对排放挑战的低成本途径7排放权交易强化市场机制，改善空气质量99以上，个别未履约的主要原因是统计错误。28 跟环保署的铅排放权交易项目一样，配额储存使二氧化硫的减排速度超出了预期。29 自1999年开始，美国多个州建立了排放权交易体系，以限制臭氧的季节性夏季 排放。氮氧化物预算项目一开始有东北部的12个州参加，旨在解决夏季季节性排放对地面臭氧层的破坏，制定了储存配额政策及调节储存配额使用的“流量控制”政策。30 尽管取得了上述成果，21世纪初的情况表明，如果“上风口”的州不加大减排力度，东海岸一些州的空气质量仍然无法达标。2005年，环保署为此制定了清洁空气州际规定（CAIR），降低二氧化硫和氮氧化物排放的上限，同时将排放权交易范围扩大至更多的州。不幸的是，上风口和下风口各州之间的法律诉讼使该规定的实施推迟了多年。2014年，环保署确定了清截至2014年参与清洁空气州际规定氮氧化物和二氧化硫排放权交易的州资料来源美国环保署，2014年 注灰色的州也参与了全国二氧化硫排放权交易，但并未纳入跨州空气污染规定的管辖范围2015年1月，美国环保署颁布了跨州空气污染规定，地图上蓝标、绿标、黄标的州以不同的方式参加了这个项目。环保署估计该规定将使电厂2020年的二氧化硫排放在2005年的基础上降低73，氮氧化物排放下降54。32 控制两种细颗粒二氧化硫和氮氧化物和臭氧层二氧化硫季节性排放的州20个只控制两种细颗粒二氧化硫和氮氧化物的州3个只控制臭氧层二氧化硫季节性排放的州5个未纳入跨州空气污染规定的州8保尔森基金会洁空气州际规定修订稿，将其命名为跨州空气污染规定（CSAPR），并于2015年1月生效。环保署预测，到2020年，发电厂二氧化硫排放将在2005年的基础上下降73，氮氧化物排放下降54。31多年来美国一直在讨论碳排放权交易，但迄今为止，国会尚未通过任何全国性的碳排放上限和交易的法案。于是一些州自发行动起来，2005年，东北部的10个州签署谅解备忘录，建立碳交易市场，称为“区域温室气体行动计划”（RGGI），33 并于2008年首次进行配额拍卖，2009年开始履行履约义务。迄今为止，区域内电力行业二氧化碳排放比2005年下降了40，预计到2020年将减少50。34 从全国层面上看，尽管环保署的“2015清洁电力计划”并未要求电力行业进行碳排放交易，但允许各州开展类似项目或继续实施类似RGGI的已有项目。35 2006年，加州州长施瓦辛格（Arnold Schwarzenegger）签署了气候变暖解决方案法案（AB32）。该法案要求加州到2020年时将碳排放削减至1990年的水平，36 要求加州空气资源委员会（ARB）通过监管实现“技术上最具可行性、最经济的温室气体减排”。37 ARB于是制定了多项规定，包括碳排放总量控制和交易体系。该体系覆盖企业的碳排放占加州总量的85，2011年获批，2012年举行首次配额拍卖。38 2013年设定的排放上限比2012年排放水平低2，2014年上限又下降了2，2016年至2020年间每年下降3。39 由于减排主要来自减少化石能源的使用，因此其它污染物排放也会相应减少，如二氧化硫、氮氧化物和PM2.5。加州碳排放权交易项目现已和加拿大魁北克的碳排放权交易挂钩，未来还将和其它州或省挂钩。40 2015年4月13日，加拿大安大略省宣布有意启动碳排放权交易，并与魁北克和加州的交易市场挂钩。安大略省是加拿大最大的省，人口占全国的40，温室气体排放占全国近25。41 美国的经验教训美国的碳排放权交易经验证明，这种减排手段经济有效、潜力巨大。针对二氧化硫排放权交易的酸雨项目，其成本不到最初预期的一半；42 如前所述，美国环保署也估计它的成本还不到行政指令手段的一半。企业有多种方法减少氮氧化物和二氧化硫等常规污染物的排放，包括更换燃料、使用更清洁的燃料、锅炉升级、安装洗涤器和选择性催化还原（SCR）等减排设备。此外，二氧化硫、氮氧化物和碳排放的排放权交易说明，准确的源头排放检测和报告、简洁的操作程序、排放和配额数据的透明度，果断迅速的执法，都是项目成功的关键因素。43 加州AB32项目也取得初步成功，促进了清洁能源领域的创新和能效领9排放权交易强化市场机制，改善空气质量域的创业，44 还让加州有了一笔资金，为执行布朗（Brown）州长选定的一系列倡议行动提供支持。45 RGGI项目也产生了一笔收入，已经用于10个州的能效和减排措施。46 理想的情况下，碳排放权交易体系会驱动创新，它相当于一种价格系统，大幅提高了重污染技术的成本，同时为清洁解决方案开辟了新市场。在实践中，与其他监管手段相比，碳排放权交易体系对创新的具体影响不容易确定。47 美国二氧化硫排放权交易市场的实践表明，该体系的确促进了洗涤器技术等领域的创新，部分原因是它给企业提供了灵活的履约空间。48 此外，逐渐提高的排放标准很可能在促使电力企业向天然气和可再生能源等清洁能源转型方面发挥了一定作用。3.2 欧盟的碳排放权交易成功实现了减排为响应京都议定书和应对国际气候谈判的需要，欧盟于2002年启动了欧盟碳排放权交易体系（EU ETS）。就某种程度而言，这是在先前成功的ETS基础上建立起来的。现在，它已成为全球最大的碳排放权交易市场，既成功实现了减排，又带动了低碳能源领域的创新。49 加州经验2006年，加州州长施瓦辛格签署了气候变暖解决方案法案（AB32）。该法案要求加州到2020年时将碳排放削减至1990年的水平。10保尔森基金会欧盟碳排放权交易体系通过多种途径激发了创新，帮助企业以较低成本实现减排。历史EU ETS正式成立于2005年，现已覆盖27个国家的1.1万个发电站和能源密集型企业，约占欧盟总排放量的45。50 2005年至2007年是第一阶段，企业免费获得配额。2008年至2013年是第二阶段，碳排放上限下调并开始拍卖配额。目前已进入第三阶段，碳排放的上限进一步调整，以配合欧盟2020年碳排放目标。51 目前，欧盟成员国可以免费获得特定数量的配额，该配额在2013年之后将逐年下降。成员国对这些配额进行拍卖，之后配额可以进入排放权交易市场或被储存起来。52 企业也可以通过购买认证减排量（CER）抵消未实现的减排来履约，这种抵消方式由联合国清洁发展机制（CDM）管理和认证。53 绝大部分企业都能完成减排义务，违规企业每超额排放一吨二氧化碳，就将被处100欧元的罚金。54 据欧盟估计，到2020年，参与国的二氧化碳排放量将比2005年下降21。55 在多重因素的共同作用下，欧盟强制减排义务提前完成。56 2008年至2013年，配额价格从20欧元下跌至2.46欧元。57 很多批评者对配额价格过低表示失望，他们认为目前20亿吨的配额就已经供过于求，更别提到2020年还会升至45亿吨。58 批评者基于排放已经降至上限以下而且价格低于预期这一事实提出，低价格“仅仅向行业传递了投资低碳技术的微弱信号”。59 的确，尽管电力需求还在下滑，但截止到2013年的报告显示，欧盟计划新建燃煤电厂的总装机容量超过60吉瓦，几乎相当于法国所有核电站装机容量总和。60 欧盟降低排放上限和削减配额供应的努力遭遇了政治阻力。设定最低碳排放权价格或征收碳税61 等较大幅度的改革，则需要获得27个成员国的一致同意。62 欧盟的经验教训欧盟碳排放权交易体系提供了很多经验教训。第一，它能有效激发创新，如果没有这样一种灵活的监管体系，很多创新恐怕不会出现。第二，决策者倾向于设置过高的上限、分配过多的配额，高估了严格的上限可能带来的负面影响，且低估了配额过度供给的问题。第三，产业创新和效率提升能提前完成减排目标，成本也低于预期。第四，设计者在项目启动后可能会发现，通过降低排放上限来鼓励减排的做法很难得到政府的批准。通过引入价格底线63 或设立上限调节机制有助于解决这些问题。64 欧盟碳排放权交易体系通过多种途径激发了创新，帮助企业以较低成本实现减排。总量控制带来了多个跨行业的创新合作。65 总体而言，碳排放权交易体系有可能加速了公用事业和相关产业对可再生能源的投资（这部分也有国家政策的支持）。66 数据显示碳排放权交易体系将煤电厂的改造速度提11排放权交易强化市场机制，改善空气质量升了50，从而减少了二氧化碳和其它污染物的排放。67 然而，也有批评者指出，排放权配额价格暴跌不利于电厂调度，也导致研发、工厂升级和燃料更换等方面的投资减少。在西方，项目启动后，决策者可能就无法调节排放上限这样的根本因素。68 决策者应认识到，为了化解政界或相关行业的反对意见而做出妥协可能带来严重后果。比如，设计者担心原先的外部成本可能在ETS体系下被迫迅速内部化，为化解政治上的反对意见，他们也许会采取权宜之计，有意在项目开始时设定更高的排放上限。这种做法就会导致排放权配额价格下滑，至少在项目的开始阶段是这样 。69 有鉴于此，较为谨慎的做法是选择上限逐步下调的单边调整机制，以保证上限不会设置得过高而难以完成减排目标。项目启动后，一旦在一段时间内减排超额完成，或减排成本低于预期，且能确保进一步减排，那么整个项目的排放上限就可以下调。下调机制应在项目启动之前就预先制定，对所有利益相关者公开，一旦实施起来不受政策干预。70 另一种做法是设置价格底线以保证碳交易的最低价格。决策者应认识到，为了化解政界或相关行业的反对意见而做出妥协可能带来严重后果。为实现利益最大化，中国的碳排放权交易体系应具备以下要素核心目标以准确数据为基础保持上限目标不动摇确保项目透明度鼓励长期决策健全的法律基础12保尔森基金会本章节回顾中国1990年初以来的排放权交易历程、2014年设立的7个试点区域的进展，以及2017年创立全国性排放权交易体系的重大考虑。4.1 试点前的碳排放权交易经验中国利用市场手段解决常规污染物和温室气体排放已有长期实践，在这个基础上，中国决定制定全国性碳排放权交易体系以应对气候变化71 。1990年初，国家环境保护总局在16个城市启动大气排污许可证的试点工作；在此基础上，又挑选出6个城市优先推行二氧化硫排放权交易试点；本世纪初，为控制酸雨和二氧化硫的排放，中国借鉴国际经验设计了排污权交易制度。在美国环保协会（EDF）的支持下，2001年至2004年间（ 即“十五”规划期间，2001-2005），72 国家环境保护总局在四省（陕西、江苏、山东、河南），三市（上海、天津、柳州）和一企业（中国华能集团公司）成功建立了二氧化硫排污权交易示范区。73 该项目设置二氧化硫排放许可上限，共覆盖131个城市的727家企业（主要是电力行业），占全国二氧化硫排放量的20。74 在中央政府示范项目的鼓励下，越来越多的省市开始利用排放权交易实现减排目标，特别是“十一五”规划中规定的二氧化硫和氮氧化物的强制减排目标。2007年，环保部和财政部共同启动了另一项覆盖7省市的污染物排放权交易试点项目，随后扩大至11个省市（江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、陕西、重庆、河北和广东）。此外，10个未纳入国家示范项目的省份也自愿独立开展排放权交易试点。4.2 中国七省市碳排放权交易试点概况在上述历史背景下，国家发展和改革委员会于 2011 年 10 月 29 日发布了第2601号文，75 宣布实施碳交易试点项目，以落实“‘十二五’规划关于逐步建立国内碳排放权交易市场的要求，推动运用市场机制以较低成本实现2020年我国控制温室气体排放行动目标”。76 发改委要求试点地区测算并确定本地区温室气体排放总量控制目标，研究制定温室气体排放指标分配方案，建立本地区碳排放权交易监管体系和登记注册系统，培育和建设交易平台。七个试点省市总人口超过2.5亿，2014年GDP总量达到17万亿元人民币，占全国GDP总量的26.7。截至目前的进展说明以上目标已经或者有望如期完成。所有试点都已围4. 中国在排放权交易方面的经验以及对推广的考虑中国利用市场手段解决常规污染物和温室气体排放已有长期实践，在这个基础上，中国决定制定全国性碳排放权交易体系以应对气候变化。13排放权交易强化市场机制，改善空气质量绕第一年绝对上限设计了交易体系。然而，由于各个试点的设计不同，第二年的排放上限与第一年相比各有增减。试点第一年，排放权交易市场覆盖的碳排放量占试点地区总量的平均比例是53，各地区从30（重庆）至60（天津）不等。每年配额总量从3300万吨（深圳）至3.88亿吨（广东）不等，七个试点第一年累计配额交易量（包括一级市场和二级市场）约为12.47亿吨。七省市一共有2052家企业参与该项目，深圳最多，有635家；天津最少，仅有114家。77 深圳的企业参与门槛是每年排放3000吨二氧化碳，湖北为每年消耗6万吨标准煤（相当于排放16.5万吨二氧化碳）。截至2015年7月31日，五个试点地区的首个完整履约期结束。78 结果显示，深圳和上海100履约，而天津、北京和广东的履约率从96.5至98.9不等。79 第二年的初步履约情况是深圳（99.7），上海（100），北京（100），广东（99.5）和湖北（100）。80 试点开始日期社会经济数据第一年碳交易项目设计参数履约率 配额市场 2013年6月18日–2015年7月31日人口单位百万GDP单位 万亿美元上限试点覆盖二氧化碳排放量比例二氧化碳配额总量和企业数量纳入标准 [年度碳量或tce 1吨标准煤当量]未履约惩罚措施总交易配额平均配额价格 整个交易期间美元/ 百万吨平均配额价格 过去30 个交易日美元/ 百万吨二氧 化碳百万吨纳入单位数量人民币 罚款亏欠 配额第 一 年第 二 年交易量美元/百万吨交易额百万美元深圳 6/18/1310.4 0.26 固定40 33 635 二氧化碳 3,000缺口 x 3P6 缺口 x 1 100 99.7 5.5 33.1 5.99 5.42上海11/26/13 23.7 0.38 固定 57 160 191 二氧化碳10,000/ 20,000 50,000 至 100,000缺口 x 1 100 100 3.6 18.6 5.17 3.19北京 11/28/13 20.7 0.35 固定 49 57 490 二氧化碳 10,000 缺口 x 3 - 5 Pa - 97.1 100 3.8 26.9 7.01 6.87广东12/16/13 106.4 0.84 固定 54 388 242 二氧化碳 10,000 50,000 至 50,000 缺口 x 2 98.9 100 20.6 147 7.13 2.54天津 12/26/13 14.7 0.25 固定 60 160 114 二氧化碳 20,000 - - 96.5 99.1 2.0 5.9 2.88 2.89 湖北4/2/14 58 0.45 固定 44 324 138 60,000 tce 二氧化碳165,000 150,000 缺口 x 1 - 3Pa 缺口 x 2 100 - 21.2 75.4 3.55 4.14 重庆6/19/14 29.7 0.23 固定 30 125 242 二氧化碳 20,000- - - - 0.3 1.1 4.03 -试点总量253 .2 2.77 53 1247 2052 57.1 307.8 5.39 -占全中国 18 27 P6 前六月平均价格Pa 平均价格Ph 履约期内最高价格缺口 配额短缺量 报告排放量-上交配额量碳交易项目统计资料来源EDF 2015 83 中国全国碳交易试点项目最新进展概览。14保尔森基金会各地惩罚条款差别很大。在深圳，未履约企业或缴纳罚款（差额乘以前六个月市场均价的三倍），或没收下个履约期一定数量的配额（相当于未履约差额）。而在天津，违规企业无需缴纳任何罚款，但企业可能无法享受其他政策优惠。截至2015年7月31日，七个试点地区的交易总量约为5710万吨，总值3.08亿美元（约19.1亿元人民币）。81 交易量最低的是天津，交易量200万吨，交易额约为590万美元（约3640万元人民币）；最高的是湖北，交易量约为2120万吨，交易额为7540万美元（约4.674亿元人民币）；如果从交易额来看，广东以1.47亿美元（约9.111亿元人民币）占有最大比例，交易量约为2060万吨。82 在整个试点阶段（截至2015年7月31日），配额均价从天津的每吨2.88美元（人民币17.84元）至广东的每吨7.13美元（人民币44.22元）不等。4.3 关于中国碳排放权交易体系设计的几点思考中国准备在试点后推出全国性碳排放权交易市场。虽然最终形式尚未确定，但官方的各种信息表明可能会具备以下特点84 h重点放在八大行业，即电力和供暖、冶金，有色、化工、造纸、建材，国内航空及交通。85 h排放上限为30-40亿吨。h市场规模为每年96-640亿元人民币。86 政府表示项目可能在2017年之前启动，第一次履约可能定于2017年或2018年，在2020年之前全面落实。87 目前，可以从试点经验中总结出几个设计要素。法律基础碳排放权交易体系要有适当的法律基础，以降低管理和执行层面的不确定性。试点省市中，只有深圳和北京通过了人大立法。88 其他地区均以行政措施来开展试点。89 行政措施虽有一定法律效力，但并不能管辖所有的地方机构，在执法和履约层面缺乏立法的法定权限。目标决策者在设计排放权交易体系时，首要目标是设定上限，然后是减排。目标应该是绝对（非相对）减排量，并且有明确的期限。此外，项目设计中应明确规定企业可以通过现场减排方式（比如安装控排设备）或者市场手段截至目前的进展说明以上目标已经或者有望如期完成。15排放权交易强化市场机制，改善空气质量（比如购买排放配额）达标。如果决策者确定次要目标不会干扰首要目标时，可以把推广绿色就业或推动某种技术或燃料的使用设定为次要目标。项目设计者也应确保其他目标如市场效率、波动性管理以及新排放源的纳入不会影响或破坏环境目标。试点项目的首要目标是为建立有中国特色的排放权交易体系而测试多种手段和方法。国家发改委第2601号文明确指出，试点是为落实“‘十二五’规划关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求，推动运用市场机制以较低成本实现2020 年我国控制温室气体排放行动目标”。90 中国碳排放权交易体系发展历程1990年代初期 国家环境保护总局在16个城市启动大气排污许可证的试点工作。2001年至2004年为控制酸雨和二氧化硫的排放，中国借鉴国际经验设计了排污权交易制度，国家环境保护总局在四省，三市和一企业（中国华能集团公司）成功建立了二氧化硫排污权交易示范区。2007年环保部和财政部共同启动了另一项覆盖7省市的污染物排放权交易试点项目，随后扩大至11个省市。此外，10个未纳入国家示范项目的省份也自愿独立开展排放权交易试点。2011年国家发改委启动七省市碳排放权交易试点，推动运用市场机制以较低成本实现2020年中国控制温室气体排放行动目标。七个试点省市分别是深圳、上海、北京、广东、天津、湖北和重庆。七个试点省市总人口超过2.5亿，2014年GDP总量达到17万亿元人民币，占全国GDP总量的26.7。2015年第一年完整履约期结束,深圳和上海100履约，而天津、北京和广东的履约率从96.5至98.9不等。16个城市履约率从96.5至1002017年政府表示项目可能在2017年之前启动。2020年2020年之前全面可能会落实。16保尔森基金会碳排放权交易体系要有适当的法律基础，以降低管理和执行层面的不确定性。排放总量与覆盖范围设置总量上限是总量控制与交易项目的基础。总量上限指的是所有参与企业的排放总量。通常来说，总量上限确定了在项目开始时可以分配给各企业的排放量，以及为满足一个健康、环保标准必须达成的减排量。一旦上限