收稿日期 2 0 1 2 - 1 2 - 2 8作者简介段茂盛,研究员,主要研究方向为温室气体减排政策。基金项目国家“十二五”科技支撑计划课题“我国主要行业温室气体检测与核算技术研究” 编号 2 0 1 2 B A C 2 0 B 1 1 。碳排放权交易体系的基本要素段茂盛庞韬清华大学能源环境经济研究所,北京1 0 0 0 8 4 摘要通过对碳排放权交易的理论和各国实践的调研和分析,本文从法律基础、基本框架设计、相关机构安排和调控政策四个方面分析了建立碳排放权交易体系 E m is s io n s T ra d in g S c h e m e , E T S 的1 5个基本要素,分别是法律基础,体系的排放上限目标,体系的覆盖范围,配额的初始分配,覆盖对象的排放量监测、报告与核查,遵约机制,遵约期和交易期的确定,登记注册系统,市场监管,金融机构的参与,排放交易平台,价格调控机制,排放交易的税费,配额的存储,连接与抵消机制。本文依次介绍了各要素的内涵,并对国外实践中的相关考虑和做法进行了简单分析;根据我国具体情况,针对各个要素提出了我国E T S设计中的一些初步建议。法律制度建设应与E T S机制设计同步进行,相互促进。基本框架设计要充分考虑我国发展速度较快,区域、行业发展不均衡,以及部分行业受到严格管制等情况。相关机构安排要从现有管理体系出发,考虑市场需求,明确功能定位。调控政策应根据政策目标进行设计,避免过度增加体系的复杂性。关键词排放权交易体系;碳交易;要素;碳市场中图分类号 F 2 0 5 ; X 2 4 文献标识码 A 文章编号 1 0 0 2 - 2 1 0 4 2 0 1 3 0 3 - 0 1 1 0 - 0 8 d o i 1 0 . 3 9 6 9 / j . is s n . 1 0 0 2 - 2 1 0 4 . 2 0 1 3 . 0 3 . 0 1 8 碳排放权交易作为一种基于市场的政策工具,能够降低实现温室气体减排目标的社会总成本,在全球范围内得到了越来越多的关注和应用。目前欧盟、美国、新西兰、澳大利亚、韩国等国家和地区已经实施或决定实施国家或区域层面的排放权交易体系。国外学者在碳市场发展、 E T S整体设计等方面的研究[ 1 - 3 ]为这些体系的设计提供了很多参考。国内学者也从不同角度对E T S的设计进行了研究,包括国外经验总结[ 4 - 6 ]、配额初始分配[ 7 ]、法律制度[ 8 - 9 ]、碳交易模式与建设路径[ 1 0 ]等。但国内尚没有对碳排放权交易体系的基本要素进行全面的系统分析。本文通过对碳排放权交易理论和实践的调研和分析,从法律基础、基本框架设计、相关机构安排、调控政策设计四个方面分类总结并分析了体系建设所必备的1 5个基本要素见图1 ,并提出一些初步建议,旨在为碳排放权交易试点地区乃至未来全国统一的碳排放权交易市场设计提供参考。1 法律基础建设碳排放权交易市场,首先应该明确市场的法律地位、交易产品 排放配额的法律属性、市场主体的责权图1 碳排放权交易体系的1 5个基本要素F ig . 1 F ifte e n b a s ic e le m e n ts o f a n e m is s io n stra d in g s c h e m e011中国人口资源与环境 2 0 1 3年第2 3卷第3期 C H I N A P O P U L A T I O N , R E S O U R C E S A N D E N V I R O N M E N T V o l. 2 3 N o . 3 2 0 1 3范围等内容,这些都需要基础法律进行规定。国外在碳排放权交易的实践过程中,都建立了相对比较完整的法律体系,确定了实施排放权交易的法律基础,从而保障碳排放权交易顺利进行。首先,这些国家或地区在实施碳排放权交易前,均出台基础性法律法规见表1 ,立法先行,从宏观角度规定了市场定位、配额属性等内容。其次,有些体系还出台了技术层面的专门法律法规,规定排放交易涉及的具体细则,包括配额的分配方法、排放量的监测、报告与核查、配额交易的监管等。例如, E U E T S中,技术层面的法律法规包括针对登记注册的登记系统法规 R e g is try R e g u la tio n ,针对M R V的 M R V法规 R e g u la tio n s o n M R V ,针对配额分配的分配决定2 0 1 1 /2 7 8 / E U A llo c a tio n D e c is io n 2 0 1 1 /2 7 8 / E U ,还有指导文件 G u id a n c e D o c u m e n ts 和规则手册 R u le B o o k s 等指导性文件。表1 部分国外碳排放权交易体系的基础性法律法规T a b . 1 B a s ic la w s a n d re g u la tio n s fo r s e v e ra l e x is tin ge m is s io n s tra d in g s c h e m e s交易体系E T S基础性法律法规B a s ic la w s a n d re g u la tio n s欧盟排放交易体系E U E T S指令2 0 0 3 /8 7 / E C 美国区域温室气体减排行动R G G IR G G I提供一个示范规则各个参与州以此为基础各自立法新西兰排放交易体系N Z E T S气候变化应对法令2 0 0 2 加州总量控制与交易计划C C T P加州法规, 1 7卷,第五章,第1 0节,气候变化澳大利亚碳定价体系A C P M清洁能源未来法律目前我国的碳排放权交易试点建设过程中,已经凸显的一个重要问题是法律基础的缺乏。首先是开展排放权交易工作的法律基础不明确,从而导致了工作推进,尤其是为企业设立相关的义务等面临较大障碍。例如,没有法律法规规定地方主管部门对央企碳排放的监督、管理、核查权限,而相当部分满足试点体系纳入标准的企业或设施是属于央企的,这就造成了试点工作推进的障碍。其次是碳排放配额的法律属性不明确,有些学者认为,配额是一种行政许可,属于行政许可法管辖范围[ 8 ]。但我国行政许可法规定“法律可以设定行政许可。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。 ”但我国目前尚无任何法律或法规明确碳排放配额的行政许可属性。由于行政许可法还规定“行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可” 。作为一种特殊的行政许可,碳排放配额具有交易价值,具有企业资产的属性;因此,应该明确规定撤回该种行政许可的条件,保障企业对配额的自由支配权利。如果没有这种规定,则企业在配额交易的过程中可能会受到一些行政干预。我国部分地区在S O2排放权交易中曾规定市场参与者必须与环保部门进行交易,而参与者之间不能进行交易。这种规定本质上干涉了企业自由支配配额的权力,导致市场交易不活跃,应该吸取其教训。根据中华人民共和国立法法 ,一套法律的出台要经过提出立法动议或者提出法律草案、审议法律草案、表决法律草案、签署和公布法律这一套完整的程序。因此,马上出台一部完善的法律是不现实的。而碳排放权交易市场的建设是一个逐步推进的过程,按照“十二五” 规划纲要 、 十二五温室气体控制工作计划等政策提出的要求,我国将在“十二五”期间建立碳排放权交易试点,然后逐步建立全国统一的碳排放权交易市场。这就要求相关法律制度的建设和碳排放权交易的机制设计同步进行。法律制度建设和市场机制设计是相辅相成的,法律制度为市场机制设计和实施提供基础和保障,市场机制的运行能够发现实际问题,有助于完善立法。我国在碳排放权交易立法过程中,应该充分考虑国外实践经验。但在市场运行前就建立一套完美无缺的法律是过于苛求的,我们建议先构建一个基础法律,明确碳排放权交易市场的法律地位,配额的属性,市场的监管主体,交易涉及的各部门、行业、企业的权利与责任等,便于推进市场建设。在市场开始运行后,根据市场运行情况和发现的问题,不断建设并完善技术层面的相关法律法规。另外,碳排放权交易体系是对碳排放的一种定价机制,其目的是将碳排放的成本内化到企业生产成本中,这就需要明确排放配额的财务属性。在财务方法上明确企业应该如何处理碳资产,这还涉及到碳资产和碳交易的财税处理方法等问题。2 基本框架设计2 . 1 体系的排放上限目标规定排放权交易体系的排放上限目标是实施排放交易的基础性工作,也是目的和优点。只有规定了体系的排放上限,才能保证排放配额的稀缺性,使排放交易具有理论基础和现实激励。排放上限目标的设定,可以采用绝对量方式,也可以采用基于实物量的强度方式。两种方式各有利弊,但总体而言,绝对量方式更有助于在经济快速增长的阶段控制整个交易体系的排放上限,但会增加总体减排成本;而基于实物量的强度方式则有助于在经济快速增长时控制整个体系的成本,以及应对经济不景气时排放指标过度分配和111段茂盛等碳排放权交易体系的基本要素价格暴跌等情况。绝大多数经济学家倾向于设定绝对量的总量指标,即采用“总量控制与交易” c a p a n d tra d e 的方式,本文主要讨论这种交易方式。确定总量目标要从两个角度考虑,一是宏观角度,从国家或地区温室气体排放控制目标出发,分析对上限目标设定有影响的能源、气候相关政策的目标和影响,包括可再生能源政策、节能政策、低碳政策等,明确碳排放权交易在“政策包”中的定位,将社会总体温室气体控制目标分解到排放权交易体系;二是微观角度,从碳排放权交易体系覆盖企业/设施层面出发,分析其排放现状、排放机理、主要排放技术、减排成本和减排潜力、产能发展情况,预测其未来排放,将企业/设施层面的碳排放控制能力累加得到体系可能的总量目标。然后将宏观和微观两个方面得到的结果进行协调,确定排放总量。但是,从碳排放交易的实践经验来看,由于历史排放数据缺乏、排放预测本身的不确定性、对照常情形 b u s in e s s a s u s u a l , B A U 下经济和碳排放增长的过高估计、能源价格变化的不可预测性、对减排技术开发和应用潜力的低估等原因[ 2 ],很多体系的排放总量设定过高,导致碳排放价格较低,不能起到对低碳投资的激励作用。尤其在排放交易初期,这种现象更为明显。当然,排放总量目标设定较高也有政治因素的考虑,目前全球各个国家和地区对碳排放的约束强度并不相同,排放目标过紧会降低当地企业的竞争力。排放总量目标的确定还要考虑“新加入者”的排放需求,即在排放交易初期未满足覆盖标准,但经过一定阶段的发展后达到覆盖标准的企业/设施。目前已经实施碳排放权交易的国家或地区基本都在发达国家,它们的经济结构已经相对稳定。与之不同,中国仍处于快速工业化的过程, “新加入者”的排放占比更大,在设定总量目标时更需要慎重考虑。2 . 2 交易体系的覆盖范围所谓覆盖范围,是指将哪些排放源纳入到排放权交易体系中,以及交易所涉及的温室气体类型。确定体系覆盖范围,需要考虑所纳入排放源排放量的大小、排放量在全社会总排放中所占比例、相关行业减排潜力、减排成本的差异性、监管难度及成本、数据的可获得性与可靠性等多个方面。覆盖行业和排放源越多,体系的减排潜力越大,减排成本的差异性也越明显,越容易降低体系的整体减排成本;但监管的难度也越大,对数据的要求也更高。对于绝大多数排放权交易体系,其覆盖范围主要包括数据统计基础较好的、减排潜力较大的大型排放源。比如, E U E T S目前覆盖的范围为能源、钢铁、水泥、玻璃、陶瓷、纸浆造纸等行业中的大型排放源。从覆盖的温室气体类型来看,排放权交易体系可以仅覆盖C O2一种温室气体,也可以覆盖包括C O2、 C H4、 N2O 、H F C s 、 P F C s和S F6等在内的多种温室气体;这需要根据当地主要排放源的排放特征来确定。2 . 3 排放配额的初始分配排放权交易中一个非常重要,而且政治性很强的问题是如何根据所设定的排放总量目标,为体系所覆盖的每一个排放源分配其可以使用的排放配额,即所谓的配额初始分配。根据是否收费,配额的初始分配方法可以分为拍卖和免费分配两种。在免费分配中,所依据的基准数据可以是历史数据所谓的“祖父原则, g ra n d fa th e rin g ” ,也可以是遵约期中相关年份的实际数据所谓的“更新原则,u p d a tin g ” ,即两种分配原则;分配所依据的参数可以是企业的排放量,也可以是企业的生产投入或者产出,即三种分配基准。因此,理论上免费分配的方法可以分为如表2所示的6种。在实践中,常用的免费分配方法只有3种基于排放的祖父原则、基于产出的祖父原则和基于产出的更新原则。其中,基于排放的祖父原则被称为“祖父方法” ,基于产出的分配方法也被称为“对标方法” b e n c h m a rk in g 。但要明确的是, “对标方法”的分配原则有“祖父”和“更新”两种。实际上, “祖父原则”或“更新原则”只是一种相对考量,在碳排放配额分配实际操作中,几乎所有的分配方法都不可避免地引入“更新”的色彩。表2 排放权初始分配方法T a b . 2 In itia l a llo c a tio n m e th o d s o f e m is s io n a llo w a n c e s分配原则A llo c a tio np rin c ip le基于排放E m is s io n -b a s e d基于产出O u tp u t-b a s e d基于投入In p u t-b a s e d祖父原则基于排放的祖父原则基于产出的祖父原则基于投入的祖父原则更新原则基于排放的更新原则基于产出的更新原则基于投入的更新原则 由于配额拍卖会使企业承担所有的持有指标的成本,实施面临较大的政治阻力,目前已有的排放权交易体系在初期很少采用完全拍卖的方式。对于免费分配,在总量目标下,祖父原则是最优的选择,不会对产品市场和配额市场造成扭曲[ 1 1 ]。选择基于排放、产出还是投入,可以根据数据的可获得性与可靠性确定;根据经济学分析,基于排放的分配相当于对于排放进行补助,基于产出的分配相当于对产出进行补助[ 1 2 ]。现有体系多采用拍卖和基于排放/产出的祖父原则相结合的分配方法,见表3 。排放配额的分配对象也是需要考虑的一个方面,即排211中国人口资源与环境 2 0 1 3年第3期放权交易体系的遵约实体。可以选择相关的排放设施,也可选择相关的企业或企业集团。一般而言,需要将排放配额分配给相关的排放设施,这就意味着,谁拥有了这些设施,也就拥有了相关的排放权。由于排放交易试点阶段体系的区域覆盖范围较小,存在试点地区和非试点地区的差异,考虑到各地区的行业竞争等问题,完全拍卖的方式并不现实,建议试点地区采用免费分配为主、少量拍卖的方式。由于对标体系建设需要大量的数据支撑,而我国碳排放核算体系并不完善,数据基础较差,因此建议采用基于排放的分配方法。但我国仍处于快速工业化、城镇化的进程中,对于“新加入者”的考虑变得尤为重要,按照祖父原则分配时,要合理预测不同行业的产能发展情况,考虑预留“增量”配额。尽管我国经济总量已跃居世界第二,但不同区域、不同行业的发展并不均衡。进行配额分配时,要考虑不同区域的经济发展、经济结构、资源禀赋等情况,采用一些灵活调整机制。例如,规定不同区域配额数量的调整系数,欠发达地区系数较高,以满足其发展所需的碳排放空间。还要考虑不同行业的特点,针对限制行业和鼓励行业、自由竞争行业和国家管制行业设计不同的分配方法。2 . 4 覆盖对象的排放量监测、报告与核查要核查参加排放交易的排放源是否完成了其义务,达到遵约要求,需要在遵约期结束时,对比其拥有的排放配额是否足以抵消其实际排放的数量。这就要求必须对相关排放源的排放量进行有效的监测、报告和核查 M o n ito rin g , R e p o rtin g a n d V e rific a tio n , M R V 。进行监测、报告和核查,需要针对设施排放监测、报告和核查的明确规范和要求,需要相关企业有效执行相关的监测和报告要求,同时也需要有专业的第三方对相关报告进行核查,并向监管机构提交核查后的信息。这是排放权交易体系日常运行中最主要的一部分工作。根据已有排放权交易体系运行经验,需要制定严格的温室气体排放监测规则,可以采用在排放源安装连续监测系统 C o n tin u o u s E m is s io n s M o n ito rin g S y s te m , C E M S ,进行排放实时监测;也可以经过实地取样调查,制定特定的排放因子,根据企业的相关能源、原材料投入或产品产出数量进行排放量的核算。同时,还需要建立完善的报告与核查制度,各个排放源需要在排放交易管理部门注册登记,按照规定的统一标准按时报告;需要编制温室气体核查指南,保证第三方核查机构严格按照统一标准进行排放情况核查。相比于体系的其它要素, M R V机制是体系设计中技术性最强,而政治性最弱的。因此M R V机制设计的客观性很强,主要是权衡数据不确定性和M R V成本的关系。同时,还要完善M R V的基础条件,包括相关的人才培养和机构建设。2 . 5 遵约机制遵约机制指的是与评估覆盖实体是否完成了其遵约义务、以及其未完成遵约义务时将面临的惩罚后果相关的规则,对于促进企业等完成其遵约义务至关重要。一般而言,遵约机制包括体系参与者在规定的遵约期结束时上缴与其实际排放相同数量的排放配额,对超出其所拥有的排放配额部分的排放量,监管机构将进行惩罚,并确保其在未来补缴配额,完成这部分义务。 各个体系根据其不同的减排成本与减排目标制定了不同的遵约机制。例如,在E U E T S中,对未完成遵约的排放源,需要在下一遵约期补缴拖欠的配额,同时还需缴纳每吨二氧化碳当量1 0 0欧元的罚款; R G G I中未完成任务 表3 主要排放交易体系的配额初始分配方法T a b . 3 In itia l a llo c a tio n m e th o d s o f e m is s io n a llo w a n c e s in s e v e ra l e x is tin g s c h e m e s交易体系E T S分配方法A llo c a tio n m e th o d主要考虑M a jo r c o n s id e ra tio n sE U E T S第一、二期各成员国制定国家分配计划 N a tio n a l A llo c a tio nP la n , N A P ,采用“少量拍卖基于排放的祖父原则”方法完全拍卖会引起体系覆盖企业的成本上升;基于排放的祖父原则实施最为简单;数据基础较差,不能支撑排放对标体系建立。E U E T S第三期欧盟统一进行分配,采用“拍卖基于产出的祖父原则”的方法电力行业全部采用拍卖,避免“意外暴利” ;经过7年的运行,积累了很好的设施级别的排放数据,能够建立合理的对标体系;相对公平,能够避免“鞭打快牛”的情况;对标方法解决配额分配过剩的问题。R G G I全部通过拍卖分配配额拍卖价格很低,对企业接受程度影响较小。N Z E T S拍卖基于产出的更新原则基于产出的更新原则,对本国竞争力影响最小。C C T P拍卖基于产出的祖父原则免费分配补助系数逐步降低,向拍卖过渡;对参与国际竞争,碳泄漏暴露程度高的行业,采用对标方法免费分配。311段茂盛等碳排放权交易体系的基本要素的排放源需要在下一遵约期缴纳三倍的拖欠配额; N Z E T S则要求缴纳拖欠配额并上缴每吨二氧化碳当量3 0 - 5 0新西兰币的罚款,或者缴纳两倍拖欠配额。遵约惩罚的落实需要依靠法律制度进行保障。在我国目前缺乏排放权交易基础法律的情况下,试点地区可以结合实际情况,综合考虑基础法律规定、部门行政资源、地方制度安排等情况,采取包括罚款、项目审批障碍、资金利用障碍、资源价格加价等一系列公平、有效的非罚款手段作为惩罚措施,督促企业积极遵约。2 . 6 遵约期和交易期的确定遵约期 c o m p lia n c e p e rio d 是指从配额初始分配到体系覆盖设施向管理部门上缴配额的时间,通常为一年或几年。遵约期规定的较长,可以使体系参与者在遵约期内根据不同年份的实际排放情况与配额拥有情况调整配额使用方案,减少短期配额价格波动,降低减排成本。遵约期规定的较短,可以在短期内明确减排结果,并且有利于降低体系总量目标不合理、宏观经济影响等因素导致市场失效的风险。应该综合考虑当地主要排放源排放量、排放数据等实际情况,确定遵约期的长度。碳排放权交易是一种新的市场机制,不能确保体系设计完美无缺,各个国家或地区都比较慎重地采用了分阶段 tra d in g p h a s e 实施交易的方式。在每个阶段内,总量控制目标、配额分配方案、体系覆盖企业/设施、注册登记要求、 M R V要求、抵消机制等排放权交易体系的基本要素都提前规定,并不发生重大变化。在一个交易期内发现问题,并在下一交易期进行体系规则的修改和完善。目前运行时间最长的体系E U E T S已经运行了两期 第一期 2 0 0 5 - 2 0 0 7 、第二期 2 0 0 8 - 2 0 1 2 ,2 0 1 3年开始将进入第三个交易期 2 0 1 3 - 2 0 2 0 。面对前两期体系运行过程中出现的配额分配过剩、发电厂“意外暴利”等批评,第三期进行了较大的调整,部分调整如表4 。建议我国也按照由短到长规定交易期,以便根据交易情况积累经验教训,调整规则,逐步完善市场。遵约期可以参考其他体系的做法,规定为一年。3 相关机构安排3 . 1 登记注册系统为了确保及时和准确监管并了解交易体系各参与方排放配额的交易和拥有情况,市场的监管机构必须建立一个安全、便捷和有效的电子登记系统。该系统将为所有的市场参与者设立账户,准确记录其排放配额的初始分配、获取、转出和拥有信息,与银行系统类似。 E U E T S曾经发生过登记系统内相关配额被盗的情况,因此该系统的安全性至关重要。3 . 2 市场监管排放权交易市场是建立在排放许可基础上的政策市场;配额作为一种特殊的商品,具有天然的标准化、数字化、虚拟化的特点。维持这样一个政策市场的稳定运行, 表4 E U E T S第三期的主要调整[ 1 3 ]T a b . 4 M a jo r a d ju s tm e n ts in th e P h a s e III o f E U E T S第1 、 2期P h a s e I II第3期P h a s e III调整原因C a u s e s o f a d ju s tm e n ts成员国各自都有排放总量上限只有E U统一的排放总量上限更好协调,以期整体减排固定的总量上限,每年都相等固定的总量上限,且逐年递减“减排”意味更明显交易期分别为3年和5年交易期为8年交易期更长,政策更加稳定,对于低碳投资的激励作用更加明显有限的拍卖各国比例不同,规定第一期不超过5 ,第二期不超过1 0 预计约有一半配额将通过拍卖分配分配方法更合理,拍卖是理论上最优的分配方式工业和发电厂都免费分配工业和热力相关非发电目的排放有过渡免费分配避免电力行业“意外暴利”保证参与国际竞争的行业的竞争力,避免“碳泄漏”在设施层面基于历史排放免费分配在产品层面基于历史活动免费分配更加公平,促进先进低碳技术的应用基于历史排放的免费分配根据对标计算的免费分配避免“鞭打快牛”法律基础指令2 0 0 3 /8 7 / E C N A P E U委员会对N A P s的决定国家分配决定法律基础指令2 0 0 3 /8 7 / E C修正案欧盟范围实施措施 C IM s 国家实施措施 N IM s 欧盟层面更统一的体系规定分配方案和排放总量目标都从欧盟层面制定411中国人口资源与环境 2 0 1 3年第3期保证其促进低成本减排的功能,需要在市场的各个环节进行合理监管。市场监管包括三个方面的内容需要监管的内容和对象;监管机构的设立和权限规定;监管规则的制定和执行。市场监管涉及多个部门,包括配额初始分配的部门、排放交易的监管部门包括拍卖环节、二级市场交易环节、交易结算和交收环节等 、覆盖设施排放量核查的监管部门、遵约机制的实施部门等。对于监管对象,应该明确碳排放权交易的性质,以确定其监管机构和适用法律。碳排放配额是商品,还是金融工具至今未有定论,欧盟目前将E U E T S纳入金融工具监管的范围,但也未解决目前在法律性质和会计准则方面的分歧[ 9 ]。碳排放交易中发生的许多违法、违规行为都不是碳市场独有的,例如E U E T S曾发生的增值税欺诈、 “网络钓鱼” 、网络攻击等事件。要从其它市场交易行为的监管体系中借鉴经验,尽量避免其在我国碳市场中重复发生。3 . 3 金融机构的参与金融机构的参与可以增加碳市场的流动性,促进碳市场价格发现功能的实现,发现成本最低的减排途径。金融机构可以通过碳基金理财产品、绿色信贷、信托类碳金融产品、碳资产证券化等方式参与碳交易[ 1 3 ],活跃市场。但是,金融机构的参与也会带来一系列风险,比如市场的过度投机,因此要能够合理地监管金融机构参与,控制风险,才能真正促进碳市场的繁荣发展。在碳市场建设初期,我国应该立足现货交易,在保证现货交易顺利进行的同时,研究探索期货交易的可行性和实施路径,逐步增强碳市场的流动性,促进其价格发现功能的实现。3 . 4 排放交易平台的设计与建立参与排放交易的机构必须通过统一的排放交易平台进行交易才能保证碳市场的高效可靠、避免风险。因此,一个公开、高效的平台对于碳市场良好运行是必不可少的,同时有利于降低碳市场交易成本。通过对国外主要碳交易平台的分析,有几点主要的经验与教训交易平台的建设需要充分考虑市场需求;丰富的产品种类可以促进碳市场发展;软硬件配套设施需要建设齐全;应该根据市场需求和自身特点明确定位;过多的交易所将最终通过竞争或兼并而整合。以上要素,是建立和运行碳排放权交易体系必须重点考虑的问题,也是我国为数不少的能源、环境交易所应该考虑的问题,对于体系的健康、安全、有效运行至关重要。4 调控政策4 . 1 价格调控机制作为一种市场机制,配额价格是判断碳排放交易是否有效的一个重要标志,稳定的配额价格有助于促进企业进行长期低碳投资,以及低碳技术的研发和应用,实现社会经济发展的低碳转型。维持配额市场的稳定需要在碳排放权交易体系设计时进行多方面的考虑,包括排放交易平台的功能设计、市场参与主体的选择和限制、交易期的选择、监管机制的建立、价格调控机制、存储和借贷机制、与其他体系连接的设计等。在排放权交易体系中引入价格调控机制是指,规定碳配额交易价格的上下限,并在价格达到上下限时,政府或政府指定机构通过多种方式进入市场,影响价格。价格上下限是一种风险管理工具,可以有效地减小碳排放交易给政府、市场参与者,以及社会经济发展带来的风险。价格调控可以采用的方式包括政府公开市场操作、规定配额拍卖的保留价格和最高价格、调整抵消信用额在遵约配额中的比例等。在排放交易中实施价格调控,能够提供价格的确定性,但一定程度上破坏了排放目标的确定性,弱化了市场的价格形成机制,影响政策可信程度。这是反对价格调控群体的主要考虑。但是,碳排放交易市场本身是一个政策市场,而非天然市场,它是否成功更取决于是否实现了政府更宏观层面的预定目标,即是否实现了以较低成本控制温室气体排放。因此,在体系设计的过程中应该综合考虑减排成本和排放控制两个方面的内容,从这个角度看,控制排放配额价格,使之在一定范围内波动是合理的。尤其在市场建设初期,体系运行经验、企业和消费者对碳成本的认识都不足的情况下,价格调控机制的作用更明显,有助于调整修正排放上限设定和配额分配的不合理之处。在碳市场建设初期,我国可以考虑设计一定的价格调控政策,以减小市场风险。随着市场的发展,调整相应的配额价格上下限;并且随着市场范围的扩大,交易价格越来越反映真实减排成本的情况下,逐步放松价格调控机制,直至最终取消。从实践层面来看,引入价格调控机制需要考虑的关键问题包括,相关的调控资金从何而来、需要多大规模、哪个机构负责实施等。4 . 2 排放交易的税费制度排放权交易体系中,需要明确排放配额交易的性质,这直接涉及到适用于交易活动缴纳的税费等。由于对交易性质的界定不清等原因, E U E T S曾出现过增值税欺诈的问题。因此,应该在碳排放权交易的基础性法律法规中,明确规定碳排放配额的性质,明确其会计处理原则和税收原则,以保证市场交易正常进行。4 . 3 排放配额的存储所谓存储,是指允许市场参与者将遵约期内未使用的排放配额留存到下一个遵约期使用,这种做法鼓励减排成511段茂盛等碳排放权交易体系的基本要素本较低的企业多减排、早减排,并可以为短期需求变化提供缓冲,减小配额价格波动。但是否允许指标的存储,需要考虑不同阶段碳排放控制目标之间的关系等因素。根据已有排放权交易体系的运行经验,由于市场运行早期历史数据缺乏、排放量预测经验不足,总量上限目标设定往往并不特别合理,这时体系运行的主要目的是获得准确的排放信息和体系运行经验,因此不允许配额存储是比较好的选择。后续交易期内,体系上限目标设定往往会具有连续性,允许存储可以获得更好的效果。现有体系在不同阶段对配额存储的规定不同。例如, E U E T S在阶段I不允许配额存储,导致交易期结束时价格暴跌;从阶段II开始,允许配额存储到下一交易期使用。在我国,行政考核是一种有效的碳排放控制手段,中央政府为各省市规定碳排放控制目标,并进行考核仍将是未来的主要方式。因此,我国的配额存储机制设计要与宏观层面的碳排放控制考核相一致,即考虑是否将预存配额算入当期排放量。4 . 4 连接与抵消机制所谓连接,是指是否允许体系外的排放配额以及减排信用额等进入本体系中,用于完成本体系的遵约义务。运用排放权交易的手段降低减排成本的程度同体系覆盖排放源的减排成本差异性及减排潜力等因素有关。将不同的排放权交易体系进行连接,可以扩大体系覆盖范围,提供更多具有差异性的减排途径,进而降低实现碳排放控制目标的成本。体系范围扩大有助于解决由于碳约束强度不同引起的“竞争力问题”和“碳泄漏”现象;同时体系连接可以增加参与排放交易的配额数量,有利于减缓排放交易的价格波动。但连接机制涉及不同体系相关规则的协调,至少包括如下几个方面减排目标,初始排放权的分配方法, M R V机制,对使用抵消信用额的规定,遵约机制,存储与借贷规则,价格调控机制,排放交易登记系统及排放交易平台相关技术指标等。抵消机制是指体系覆盖实体通过购买抵消信用额完成遵约义务的机制。体系未覆盖实体可以通过实施减排活动产生减排量,经过相关机构认证后,这些减排量成为减排信用额,可以出售给体系覆盖实体,用于抵消其排放。我国已经出台了温室气体自愿减排交易管理暂行办法 ,对项目级的减排活动和碳交易进行规范,未来抵消机制设计要充分考虑“核证自愿量 C C E R ”在交易体系中的作用。此外,国际碳市场上还存在清洁发展机制项目等各种标准下所产生减排指标。在体系设计时也需要考虑是否允许纳入这些指标以及如何纳入。5 结论和建议作为控制温室气体排放的市场机制,碳排放权交易尽管已经在国外有一些实践经验,但对我国来说仍是一种全新的政策工具。而且我国面临基础数据统计体系不完善、法律基础较薄弱、相关人才基础较差等问题,因此碳排放权交易的推进需要根据我国实际情况,先从法律基础、整体框架入手,然后逐步完善。本文从碳排放权交易体系4个方面1 5个要素的角度给出了一些初步建议,小结如下 1 法律基础。法律基础是体系正常运行的保障,法律制度建设应该和E T S机制设计同步进行,相互促进。法律制度建设不可能一步到位,建议先推出明确市场法律地位、配额属性、市场监管主体、交易涉及各相关方权利与责任的基础性法规,然后逐步完善技术层面的法规。 2 基本框架设计。对所有交易体系来说, “总量控制与交易”的基本框架基本一致,应该保证基本框架的完整性;同时要充分考虑我国仍处于高速发展阶段,区域、行业发展不均衡,以及电力、热力等部分行业市场化程度低等情况。制定排放上限目标时,首先明确碳排放权交易在能源、气候政策体系中的定位,并考虑新增排放的因素;覆盖范围选取数据基础好、减排潜力大的大型排放源,需要首先摸清各行业生产工艺技术、产量规模、碳排放等的分布情况;配额初始分配采用祖父方法为主、拍卖方法为辅,并为“新加入者”预留配额;积极开展M R V人才队伍建设;设定不同的交易期,分阶段逐步推进和完善E T S建设。 3 相关机构安排。登记注册系统的设计要特别关注其安全性,同时平衡好安全性和易用性的关系;市场监管机构的建设要结合我国现有管理体系,吸取已有体系的教训,并充分利用独立第三方机构和公众的监督作用,避免增值税欺诈、 “网络钓鱼” 、网络攻击等事件;排放交易平台的建设要充分考虑市场需求,明确其功能定位;在保证现货交易顺利进行的同时,研究探索期货交易可行性,逐步引入金融机构的参与,增强碳市场的流动性。 4 调控政策。价格调控机制、相关税费规定、配额存储规则、连接和抵消机制等调控政策要根据市场运行的具体情况进行安排,避免增加体系复杂性。编辑刘照胜参考文献 R e fe re n c e s [ 1 ] H a rris o n D , K le v n a s P , N 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