碳税的国际经验与借鉴口苏明傅志华许文王志刚李欣梁强／文为减轻碳税开征的改革阻力，根据国外碳税实施中的经验，我国开征碳税时，一要遵循渐进的原则，先开征低税率水平的碳税，再根据实际情况逐步提高税率；二要在开征碳税的同时，注意通过其他税种的改革为碳税留下税负空间，从而基本保持税收收入的中性三要协调碳税与其他对化石能源征收的税种之间的关系，避免相关税种之间相互重复和冲突or广征碳税以实现减少二氧化碳排放／I的目的，最初是20世纪90年代在一些北欧国家出现的。到目前为止已有10多个国家引入碳税，主要为奥地利、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、瑞士和英国等。此外，日本和新西兰等其他一些国家也在考虑征收碳税。课题组考察了部分发达国家开征碳税的背景、措施及效果，旨在探讨对我国有益的经验借鉴和启示。实施现状丹麦丹麦早在20世纪70年代就开始对能源消费征税。当时征税对象只包括家庭和非增值税纳税企业，不对增值税纳税企业征税主要是考虑这些企业的国际竞争力和就业。1990年丹麦议会提出了一项大胆的目标在2005年之前二氧化碳的排放水平比1988年减排20％。根据京都议定书和欧盟之后的减排义务分配协议，丹麦把减排目标调整为在2008到2012年间排放水平比1990年降低21％，排放标准为5490万吨二氧化碳。为实现这个目标，丹麦采取了很多减排措施，其中的核心是利用能源和二氧化碳税刺激能源节约和能源替代，同时对企业清洁能源技术的投资提供补贴，对签定自愿减排协议的能源密集型行业给予税收折扣。1992年丹麦成为第一个对家庭和企业同时征收碳税的国家，其目的是将2000年的排放鼍保持在1990年的排放水平上，刺激能源节约和能源替代。征收范围包括汽油、天然气和生物燃料以外的所有二氧化碳排放。计税基础是燃料燃烧时的二氧化碳量。税率是100丹麦克朗／吨二氧化碳相当于14．3美元，吨二氧化碳。税收收入的一部分被用于为工业企业的节能项目提供补贴。企业享受税收返还和减免的优惠，截至1995年，对于交纳增值税的企业给予50％的税收返还用作机动车燃料的柴油征收的二氧化碳税除外；如果二氧化碳净税负包括返还超过企业销售额的l％，税率下调为规定税率的25％；如果净税负在销售额的2％。3％之间，则有效税率降至规定税率的12．5％；对净税负超过销售额3％的企业，税率降至规定税率的5％。因此工业部门的实际税率相当于私人家庭税率的35％左右。而那些能源消耗高的企业又得到了更多优惠，实际上大多数能源消耗高的企业最终都没有交纳碳税。因此后来要求企业交纳更高碳税的呼声高涨，经折衷后税率增加了，但同时规定参加自愿减排协议的企业可以享受税率减免。按照1995年绿色税收框架，1996年丹麦引入了一个新税，该税由三个税种组成，分别是二氧化碳税、二氧化硫税和能源税，增加了企业的能源和碳税的总体负担。二氧化碳税的税率不变，但税基扩大到供暖用能源。二氧化碳税的退税方案被更新并更为严格，还执行了新的能源效率自愿协议。签定自愿减排协议的高能耗企业按优惠税率纳税。企业按用途将耗费的能源分成3类，供暖用、生产用和照明用能源。二氧化碳税对供暖用能源按100％征税。对照明用能源按90％征税，对生产用能源按25％征税。丹麦在其制订的最新能源计划中，明确提出N2030年能源构成将是风能占50％，太阳能占15％，生物能和其他可再生能源占35％，其中风能在2025年还将占到电力供应总量的75％。1999年控制经济过热，丹麦政府出台了一揽子经济政策措施，其中一项就是将能源税提高了15％一20％。企业万方数据供暖用能源的二氧化碳税的有效税率调高到100欧元，吨二氧化碳，企业适用的能源和二氧化碳税税收体系也进行了结构性调整，为简化税收体系基准的二氧化碳税税率下调到12．1欧元，吨二氧化碳，同时基准的能源税税率相应上调。荷兰荷兰从1988年开始征收环境税，取代了原有的一系列专项收费。燃料被纳入税收范围是因为人们认为，燃料消费与大范围污染问题直接相关，燃料的使用能大体反映产出污染水平。税收收入专门用于与环境有关的公共支出。1990年碳税成为环境税的一个税目。由于税收收入指定用途受到各种批评，所以1992年7月该类税收收入纳入一般预算管理。也是1992年，碳税变为能源，碳税，比例各为50％。二氧化碳税纳税范围覆盖所有能源，电力通过对燃料的征税而间接纳税。一些能源密集型部门大型天然气消费者可以享受能源税豁免，因此对于天然气使用超过1000万立方米的生产厂家，其环境税能源，碳税的税率要低40％左右。碳税没有任何豁免。矿物燃料的二氧化碳税由商品税的交纳者支付，天然气和煤的二氧化碳税由燃料的挖掘、生产者和进口者交纳。1995年荷兰的二氧化碳税税率为5．16荷兰盾，吨二氧化碳相当于25美元，吨二氧化碳，能源消耗产生二氧化碳的税收收入达1．4亿荷兰盾，占税收总收入的1．3％。1996年荷兰开征能源管少能源使用对环境的影响。征税范围包括原油、柴油、液化石油气、天然气和电力。主要纳税对象是家庭和小型能源消费者，适用累进税率。大型能源消费者交纳的能源管理税很少，因为他们主要通过自愿减排协议计划降低二氧化碳排放。税收征缴通过能源税单征收，资金从能源公司转到政府账户。社会组织、教育组织和非营利组织可以得到最高为应纳税金50％的税收返还。芬兰’芬兰于19909；JI入二氧化碳税，征收范围是矿物燃料，计税基础是含碳量。开始征收时税率很低，之后逐渐增加。目标是在20世纪909代末实现二氧化碳排放零增长。1994年，芬兰对能源税进行了重新调整，调高了税率。大部分能源征收燃料税，其中包括两部分一是对柴油和汽油实行差别税收，收入记人“国库收入”；二是混合的能源，碳税，对煤炭和天然气不征收基本税，只征收能源，碳税。1995年，混合税中的能源税税率是3．5芬兰马克，千瓦，碳税的税率是38．3芬兰马克，吨二氧化碳相当于7．0美元，吨二氧化碳。电力部门也通过对矿物燃料征收碳税被纳入征税范围。工业中使用的原材料和国际运输用油免税。1995年芬兰能源税／碳税收入24亿芬兰马克，相当于总税收收入的1．4％，其中40％来自碳税。2002年，芬兰碳税税率一般为每吨二氧化碳1712欧元，天然气减半征收。瑞典瑞典在1991年整体税制改革中引入碳税，同时将能源税税率降低。征收二氧化碳税的目的是把2000年的二氧化碳排放量保持在1990年的水平。征税范围包括所有燃料油，其中对电力部门使用理税REB。税收目的是到目前为止。全球已有10多个国家引入碳税．对减少碳排放、降低能踩消耗、增加就业崩位发挥了很大的作用。通过增加能源使用成本来减万方数据的部分给予税收豁免。税率根据燃料含碳量的不同而有区别。纳税人包括进口者、生产者和储存者。私人家庭和工业的税率为250瑞典克朗／吨二氧化碳。由于考虑企业的竞争力，工业企业也只需要按50％的比例缴税，某些高能耗产业，如商业园艺、采矿、制造、纸浆和造纸、电力等，给予税收豁免。1993年为增加瑞典的国际竞争力，对工业部门的税率降到80瑞典克朗／吨二氧化碳，对私人家庭的税率增JJ口N320瑞典克朗，吨二氧化碳，同时对一些能源密集型产业给予进一步的税收减免。二氧化碳税的税收总负担被限制在生产产值的1．7％以内，随后调整为1．2％以内，这项限制随后在1994年被取消，海外航空和海运免税。1994年后，瑞典对税率实行了指数化，使真实税率保持不变。1995年，税率微微上调，二氧化碳普通税率为3加瑞典克朗，吨二氧化碳，工业部门的适用税率是83瑞典克朗，吨二氧化碳分别相当于38．8美元，吨二氧化碳和9．5美元／吨二氧化碳。2002年税率又进一步提高，同时作为补偿劳动收入的税率被下调。对工业部门的税收减免由50％t调至70％，抵消了税率上调增加的税收负担。郝威挪威从1991年开始对汽油、矿物油和天然气征收二氧化碳税，覆盖了所有二氧化碳排放的65％，征税目的是将2000年的二氧化碳排放量稳定在1988年的排放水平上。1992年把征收范围扩展到煤和焦炭。对航空、海上运输部门和电力部门因采用水力发电给予税收豁免；造纸等行业适用的实际税率为规定税率的50％。根据燃料含碳量不同，征税标准也有差别，如1995年对汽油的征税标准是0．83挪威克朗，升，对柴油的征税标准是0．415挪威克朗，升。之后60％的二氧化碳排放被征税，税率为11 0和350挪威克朗，吨二氧化碳相当取置的一些目索开始征收碳税时，叠过保持税收收入中性的改革。取得了。双重红捌。的好赴。于13．8美元，吨二氧化碳和43．7美元，吨二氧化碳，年税收收入60亿挪威克朗，占税收总收入的2％。2005年，对石油按每吨二氧化碳征4l欧元二氧化碳税，对轻油征24欧元，对重油征2l欧元，对纸浆和造纸工业征12欧元，对鱼粉业征1l欧元。对工业用电按每兆瓦时征4．5欧元的税。根据挪威2004年预算草案。其能源税体系在2005年将被新的电力税体系取代。德国对特定能源征收能源税是德国生态税改革方案的一部分。1999年首先对摩托车燃料、轻质燃料油、天然气和电力征税。税收收入投入到养老基金，不仅提高了雇员的净工资，还降低了雇员和雇主交纳养老保险的金额。后来对摩托车燃料油和电力的税率有所增加。从2000年开始对重质燃料油征税。瑞士联邦政府为减少二氧化碳的排放，于1999年颁布了相关法律，并于2000年5月开始实施。法律规定瑞士2010年的二氧化碳排放量要比1990年的排放水平下降10％，这与京都议定书的要求一致。瑞士认为减排最好是通过政府和企业的自愿减排协议实现。但是如果其他所有可以起到限制二氧化碳排放作用的法律仍然无法保证实现京都议定书的要求，就只能用征收二氧化碳税的方法。法律规定的最高税率是每公吨二万方数据氧化碳征税2lO瑞士法郎相当于160美元。英国英国为了履行京都议定书的承诺，实现20082012年间排放的温室气体比1990年低12．5％的目标，以及国内到2012年减少二氧化碳排放20％相对于1990年的目标，于2000年制定了英国气候变化计划。计划的核心是征收气候变化税，该税于2001年颁布。是适用于工业、商业、农业和公共部门的一种能源税，暂时不适用于国内消费者和慈善团体。对销往企业和公共部门的电力、煤、天然气和液化石油气征税，对热电联产单位的油类耗费和发电以及可再生能源免税。气候变化税使企业和公共部门能源使用的名义成本增加了15％，但是达到协议规定的能源效率提高目标的企业可以享受80％的税收折扣，只,t栅eP可。在征收该税的同时，雇主承担的养老金缴费比例降低了0．3％，这部分由该税的收入补齐，征集的税收收入的其余部分用于政府对能源效率提高措施和能源节约技术的研发和应用提供更多的资金。风力发电项目便因气候变化税得到了发展。该税从理论上看也有利于能源使用向低碳燃料转换，但是税收本身同碳含量没有联系。例如，煤和燃气的适用税率相似。从排放每吨二氧化碳的税收标准来看，煤是每吨征7欧元，天然气是每吨征13欧元，电力是每吨征14欧元。据英国星期日泰晤士报2008年8月报道，英国首相戈登布朗正考虑出台项环保税，计划在未来辉通过拍卖排放许可征收刎乙英镑39州乙美元税款，以帮助贫困者和老年人减少因燃料价格上涨导致的冬季燃料支出的增加。美国2006年11月，科罗拉多州的大学城圆石市成为美国首个通过碳税法规的城市。该市有58％的民众投票同意，根据居民和企业用电量的多少，随同电费按比例缴纳碳税。同时规定购买风力发电的用户无需缴纳此税。该市使用的电力大多来自燃煤电厂，因此该税也就相当于对发电厂排放的温室气体课征碳税。据悉，圆石市的每户居民每月平均多付1．33美元，企业多付3．8美元，全年算下来，其支付的税款分别为16美元和46美元。当地政府每年此笔税收进项约100万美元，收入将全部用于提高全市的能源效率以及改用替代燃料等方面。加拿大2008年2月1 9日，加拿大BC省公布2008年度财政预算案，规定从当年7月起开征碳税，即对汽油、柴油、天然气、煤、石油以及家庭暖气用燃料等所有燃料征收碳税，不同燃料所征收的碳税不同，而且未来5年燃油所征收碳税还将逐步提高。BC省政府通过征收碳税一年可增加税收3．38亿加元，BC省政府同时表示，省政府不会籍由碳税来增加收入，而会通过减税的方式，将碳税收入还给省民，还希望通过征收碳税减少能源消耗，减少二氧化碳等温室气体排放。实施效果碳税的绩效tqq-di显示，碳税一般可以起到减少碳排放、降低能源消耗、增加就业岗位的作用，另外对节能减排技术的开发和应用也起到了积极效果。丹麦据1997年对丹麦与能源使用有关的税的实施效果进行的评估显示，如果不征这类税，企业将多耗费10％的能源。1999年的评估报告表明，2005年企业排放的二氧化碳将减少3．8％，相当于230万吨。其中的一半功劳应该归功于碳税，另一半是财政补助和自愿减排协议计划的功劳。1999年丹麦财政部的一个委员会在适度考虑国际竞争力因素的情况下得出结论对企业征收能源和二氧化碳税产生了良好的环境效应，并体现了经济效率。随后个独立的研究得出了类似结论，具体结论是对企业征收能源税使能源的消耗降低了10％。从1980年到2002年间，丹麦能源消耗总量变化不大，从能源消耗结构来看，煤和焦炭以及油的消耗比重逐步降低，天然气和可再生能源的使用逐步增加，显示出税收对能源替代的影响。据丹麦能源署发布的数据，整个能源业的二氧化碳排放呈现减少态势，从1990年的5270万吨减到2005年的4940万吨j而生产每度电排放的二氧化碳则由1990年的937克减少到2005年的517克。荷兰对荷兰能源管理税进行的第一次评估是在该税推出不到两年时做的。评估显示，只有很少数公司知道这个税种的存在，因为该税或多或少地作为企业能源成本的一部分被内部化了。评估发现，尽管很难量化，能源管理税还是发挥了一定作用。受能源管理税的影响，预计2000年二氧化碳的排放会下降1．5％。能源管理税3年来的税收收入为15．44L欧元从1999年起，预期2010年二氧化碳排放会减少360～380万吨，到2020年会减少460-510万吨。瑞典随着碳税的执行，瑞典二氧化碳排放减少了。1987到1994年间，瑞典二氧化碳排放减少了6到8公吨，下降了13％。瑞典环境保护署SEPA对瑞典二氧化碳税的评估报告显示，二氧化碳税同瑞典环境政策一起对减少二氧化碳排放发挥了作用。1994年瑞典公布了应用经济手段的评价报告，报告称，在万方数据许多情况下，能源生产厂家因碳税的实施更换了燃料。椰威挪威对碳税实施效果进行评估的结果显示，税收导致19911993年的二氧化碳排放量下降了3。4％。效果最显著的是造纸工业，如果没有该税，造纸行业的油耗要增加21％。税收对中间产品和政府服务部门的影响分别是11％和10％，对其他部门影响较小。税收对家庭取暖用能影响较小，因为用于家庭取暖的石油较少不到10％。_德国对德国的一项研究显示，截至2002年底，二氧化碳减排量超过了700万吨，同时创造了6万个新的就业岗位。另一项对能源税效果的研究显示，有清晰的证据表明实现了预期的生态效果，包括能源耗费的降低以及二氧化碳的排放到2005年下降2～3％。该研究也表明，能源税对劳动力市场有正面影响，创造了25万个新的就业岗位。经验和启示国外开征碳税的主要经验以碳含量作为碳税计税依据。碳税的征税依据有两种情况，大部分国家实际是按碳含量征税，用燃料的含碳量和消耗的燃料总量计算二氧化碳排放量丹麦、瑞典和挪威等国，只有少数国家波兰、捷克等是直接对二氧化碳或一氧化碳的排放量征税，这主要是因为第一种方法在技术上更为简单易行，不用考虑能源效率改进技术和碳回收利用技术。但存在的问题是前者只是鼓励减少化石燃料的消耗，而不利于企业开发和购买二氧化碳的削减和回收利用技术。根据实际国情设计碳税税率，并逐步提高税率水平。碳税的税率规定主要为一是大多数国家实行固定税率，只有很少国家荷兰实行累进税率；二是根据能源类别的不同规定差别税率，大多数国家除瑞典和丹麦以外对含碳比例较高的化石燃料征收比那些含碳量低的燃料相对较低的税，这主要是考虑行业的竞争力。同时，各国在最初开征碳税时多采用了相对较低的税率水平，然后再逐步提高。例如，1991年瑞典引入了二氧化碳税之初，每吨二氧化碳的一般税率仅为27欧元，而目前已提高至114欧元。这种做法考虑了纳税人的承受能力，可以减少开征时的阻力。制定相关税收优惠。为防止碳税对特定行业产生较严重的不利影响，加重企业负担，特别是对那些能源消耗大、竞争力差的行业，各国对企业特别是特殊行业都给予了税收减免等税收优惠措施。其中，参加自愿减排协议的企业一般都不用缴纳碳税。碳税收入纳入一般预算管理。对碳税收入的使用大多数国家纳入一般预算管理，也有个别国家将其专款专用于环境保护荷兰最初、养老金账户德国、英国、补助贫困家庭，或者提高能源使用效率和研究开发利用可替代新能源的活动英国。值得注意的是，荷兰最初把碳税收入指定用于环境支出，但受到反对。其原因分析来看主要有两点一是专款专用破坏了预算的统一性，不利于预算资源的统一管理；二是碳税收入的绝对额和相对量都不高，根本无法单独满足环境支出的需要。实施税收收入中性的改革。欧盟的一些国家开始征收碳税时，还通过减少个人所得税、社会保障税等其他税种的税负，以及通过合理使用环境税收入来保持税收收入的中性，以避免造成税负增加过多，并能够取得“双重红利”的好处。例如，德国等国家在碳税征收的同时降低了劳动所得适用税率，通过将碳税收入投入到养老基金减少了个人和企业的缴费水平，起到了拉动就业的作用。对我国的启示合理设计碳税制度。根据国外碳税制度设计上的通行做法，我国碳税制度的设计需要注意以下几方面问题一是选择碳含量作为碳税的计税依据，以便于征管和降低征纳成本；二是选择从量定额税率形式，合理设计碳税税率水平；三是考虑开征碳税对经济和相关产业的影响，在要求企业满足一定的减排任务的前提下，制定相关行业的税收优惠政策。正确选择实施方式。根据国外碳税实施中的经验。我国碳税的开征需要正确选择实施方式。一是应该遵循循序渐进的原则，先开征低税率水平的碳税，再根据我国的实际情况逐步提高税率；二是在开征碳税的同时，注意通过其他税种的改革为碳税留下税负空间，从而基本上保持税收收入的中性；三是协调碳税与其他对化石能源征收的税种之间的关系，避免相关税种之间的相互重复和冲突。通过这些措施，减轻碳税开征的改革阻力，保证改革的顺利进行。●感谢杨朝飞司长、史耀斌司长、贾康所长、周凤起研究员、姜克隽研究员、胡秀莲研究员、孙钢研究员、王金南研究员、葛察忠研究员、沈宏处长、黄运副处长，以及能源基金会杨富强博士、胡敏女士等专家，在本课题研究过程中给予的宝贵指导。但本报告的文责由课题组自负。另需说明的是，本报告只是课题组提出的一项研究成果。其中的观点和主张不代表任何单位意见。万方数据