1 5 附 件 2 全 国 碳 排 放 权 交 易 管 理 办 法 （ 试 行 ） 编 制 说 明 一、编制背景 碳 排 放 权 交 易 是 利 用 市 场 机 制 控 制 温 室 气 体 排 放 的 重 大 制 度 创 新 ， 党 中 央 、 国 务 院 高 度 重 视 全 国 碳 排 放 权 交 易 市 场 （ 以 下 简 称 全 国碳市场 ） 建设。 “十二五”和 “十三五”国民经济和社会发展 规划 纲要 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 和 生 态文明体制改革总体方案等均对全国碳市场建设作出明确安排。 2 0 1 1 年 ， 我 国 在 北 京 等 7 省 市 开 展 碳 排 放 权 交 易 试 点 ， 为 全 国 碳市场建设探索经验 。 2 0 1 4 年 1 2 月， 原国家应对气候变化主管部门 国家发展改革委印发了 碳排放权交易管理暂行办法 （发展改革委 令 第 1 7 号 ） ， 规 范 全 国 碳 市 场 建 设 工 作 。 该 办 法 发 布 以 来 ， 全 国 碳 市 场 建 设 的 基 本 路 径 、 管 理 思 路 和 管 理 方 式 等 均 发 生 了 较 大 变 化 ， 各 碳 交 易 试 点 省 市 在 地 方 立 法 方 面 也 做 了 大 量 探 索 。 2 0 1 8 年 4 月 ， 应 对 气 候 变 化 及 减 排 职 能 由 国 家 发 展 改 革 委 调 整 至 新 组 建 的 生 态 环 境 部 ， 为 碳 市 场 建 设 与 管 理 提 供 了 新 的 条 件 。 综 合 考 虑 ， 原 有 办 法 已 不 能 适 应 新 的 形 势 变 化 ， 无 法 满 足 当 前 工 作 需 要 ， 有 必 要 作 出 调 整 和 完 善 。 鉴 此 ， 我 们 在 原 有 办 法 基 础 上 起 草 了 全 国 碳 排 放 权 交 易 管 理 办 法 （ 试 行 ） （ 以 下 简 称 管 理 办 法 ） ， 拟 以 我 部 规 章 形 式 1 6 发布实施。 二、编制依据 2 0 0 9 年 3 月， 第十一届全国人大常委会第十次会议表决通过 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 关 于 积 极 应 对 气 候 变 化 的 决 议 ， 提 出 “ 要 把 加 强 应 对 气 候 变 化 的 相 关 立 法 作 为 形 成 和 完 善 中 国 特 色 社 会 主 义 法 律 体 系 的 一 项 重 要 任 务 ， 纳 入 立 法 工 作 议 程 。 适 时 修 改 完 善 与 应 对 气 候 变 化 、 环 境 保 护 相 关 的 法 律 ， 及 时 出 台 配 套 法 规 ， 并 根 据 实 际 情 况 制 定 新 的 法 律 法 规 ， 为 应 对 气 候 变 化 提 供 更 加 有 力 的 法 制保障” 等。 2 0 1 6 年 3 月 ， 第 十 二 届 全 国 人 民 代 表 大 会 第 四 次 会 议 表 决 通 过 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 ， 提 出 “ 推 动 建 设 全 国 统 一 的 碳 排 放 交 易 市 场 ” 。 同 年 1 0 月 ， 国 务 院 印 发 “十三五”控制温室气体排放工作方案 （国发〔2 0 1 6 〕6 1 号） ， 明确提出 “建设和运行全国碳排放权交易市场” “建立全国碳排放权 交 易 制 度 ” 和 “ 出 台 碳 排 放 权 交 易 管 理 条 例 及 有 关 实 施 细 则 ” 等。 2 0 1 7 年 1 2 月 ， 经 国 务 院 同 意 ， 全 国 碳 排 放 权 交 易 市 场 建 设 方 案 （ 发 电 行 业 ） （ 发 改 气 候 规 〔 2 0 1 7 〕 2 1 9 1 号 ） 印 发 ， 明 确 了 全 国 碳 市 场 建 设 的 基 本 原 则 、 基 本 要 素 和 基 本 框 架 等 ， 明 确 将 “ 开 展 碳 市 场 管 理 制 度 建 设 ” 和 “ 完 善 碳 市 场 管 理 制 度 和 支 撑 体 系 ” 作 为 全 国碳市场建设的重要内容。 2 0 1 8 年 5 月 ， 习 近 平 总 书 记 在 全 国 生 态 环 境 保 护 大 会 上 强 调 ， 充 分 运 用 市 场 化 手 段 ， 完 善 资 源 环 境 价 格 机 制 是 提 高 环 境 治 理 水 平 1 7 的 重 要 手 段 。 2 0 1 9 年 7 月 ， 李 克 强 总 理 主 持 召 开 国 家 应 对 气 候 变 化 及 节 能 减 排 工 作 领 导 小 组 会 议 ， 要 求 加 快 建 立 碳 排 放 权 交 易 市 场 ， 构建节能减排的长效机制。 三、主要思路 管理办法主要思路包括 （ 一 ） 责 任 关 口 前 移 ， 强 化 企 业 责 任 。 为 适 应 生 态 环 境 管 理 体 系， 管理办法体现 “企业自证 ” 原则，将确保碳排放数据真 实性 和准确性的责任压实到企业， 由重点排放单位对排放报告的真实性、 完 整 性 和 准 确 性 负 责 ， 生 态 环 境 主 管 部 门 对 其 监 测 计 划 和 排 放 报 告 质量进行核查和监督检查。 （ 二 ） 创 新 了 核 查 管 理 方 式 。 根 据 中 央 “ 放 管 服 ” 改 革 精 神 ， 为 充 分 发 挥 生 态 环 境 系 统 监 督 管 理 体 系 、 技 术 标 准 和 队 伍 优 势 ， 在 强 化 企 业 报 送 责 任 的 基 础 上 ， 加 强 了 对 监 测 计 划 的 监 督 管 理 ， 同 时 规 定 以 “ 双 随 机 、 一 公 开 ” 方 式 开 展 重 点 排 放 单 位 排 放 报 告 核 查 工 作 ， 省 级 生 态 环 境 主 管 部 门 在 开 展 核 查 时 既 可 以 利 用 生 态 环 境 系 统 现 有 的 队 伍 力 量 开 展 核 查 ， 也 可 以 通 过 政 府 购 买 服 务 方 式 委 托 社 会 技 术 服 务 机 构 提 供 核 查 服 务 。 后 续 我 部 还 将 通 过 制 定 出 台 专 门 的 核 查技术规范进一步加强核查工作管理。 （ 三 ） 明 确 了 各 级 生 态 环 境 主 管 部 门 的 责 任 。 落 实 关 于 构 建 现 代 环 境 治 理 体 系 的 指 导 意 见 有 关 “ 中 央 统 筹 、 省 负 总 责 、 市 县 抓 落 实 ” 的 工 作 机 制 要 求 ， 生 态 环 境 部 负 责 制 定 全 国 碳 市 场 统 一 的 制 度 、 标 准 和 技 术 规 范 ， 省 级 生 态 环 境 主 管 部 门 负 责 组 织 开 展 全 国 碳 排 放 权 交 易 数 据 报 送 、 核 查 、 配 额 分 配 、 清 缴 履 约 等 相 关 活 动 的 1 8 监督和管理，市级生态环境主管部门负责配合落实相关具体工作。 （ 四 ） 以 信 息 公 开 方 式 加 强 监 管 力 度 。 对 省 级 生 态 环 境 主 管 部 门、 重点排放单位及其他交易主体在信息公开方面的责任进行规定， 加 强 对 核 查 和 监 督 检 查 情 况 以 及 企 业 排 放 报 告 、 配 额 清 缴 等 情 况 的 信 息 公 开 力 度 ， 加 强 信 用 管 理 ， 提 升 管 理 办 法 实 施 的 有 效 性 和 权威性。 四、主要内容 管 理 办 法 包 括 总 则 、 配 额 管 理 、 排 放 交 易 、 核 查 和 履 约 、 监督管理、责任追究和附则，共分为七章五十一条。 第 一 章 为 总 则 ， 包 括 目 的 依 据 、 适 用 范 围 以 及 生 态 环 境 主 管 部 门职责等 6 条。 规定了适用范围、 各级生态环境主管部门主要职责、 重点排放单位定义等内容。 第 二章 为排 放配 额管 理 ， 包括重点排放单位的产生 、 配额分配 、 调整， 注册登记结算等 1 0 条。 其中， 碳排放配额分配方法和标准由 生 态 环 境 部 制 定 公 布 ， 省 级 生 态 环 境 主 管 部 门 负 责 向 本 行 政 区 域 内 的 重 点 排 放 单 位 分 配 排 放 配 额 。 生 态 环 境 部 负 责 建 立 和 管 理 全 国 碳 排 放 权 注 册 登 记 结 算 系 统 ， 碳 排 放 权 的 持 有 以 注 册 登 记 结 算 系 统 中 记载的信息为准。 第 三 章 为 排 放 交 易 ， 包 括 交 易 产 品 、 交 易 主 体 、 交 易 机 构 和 交 易 方 式 等 7 条 。 主 要 规 定 交 易 产 品 为 排 放 配 额 以 及 其 他 交 易 产 品 ， 交 易 主 体 为 重 点 排 放 单 位 及 符 合 规 定 的 机 构 和 个 人 ， 交 易 机 构 由 生 态 环 境 部 负 责 确 定 ， 交 易 方 式 采 取 公 开 竞 价 、 协 议 等 。 为 保 障 市 场 平 稳 有 效 运 行 ， 防 范 化 解 金 融 等 方 面 风 险 ， 对 市 场 调 节 做 了 原 则 性 1 9 规定。 第 四章 为排 放核 查与 排放 配额 清缴 ， 包括监测计划 、 排放报告 、 核 查 、 配 额 清 缴 、 抵 消 机 制 等 8 条 。 对 重 点 排 放 单 位 提 交 监 测 计 划 和 排 放 报 告 的 程 序 进 行 了 规 定 ， 并 对 排 放 报 告 核 查 、 配 额 清 缴 ， 以 及抵消机制等作出规定。 第 五 章 为 监 督 管 理 ， 包 括 监 管 、 信 息 公 开 、 监 督 检 查 等 9 条 。 主 要 对 各 级 生 态 环 境 主 管 部 门 的 监 管 职 责 和 监 管 重 点 、 信 息 公 开 的 主体和范围、信用监管、社会监督和公众举报等作出规定。 第 六章 为责 任追 究 ， 包括主管部门责任追究、 不主动报告处理 、 未 按 规 定 报 告 处 罚 、 未 履 约 处 罚 、 登 记 参 与 主 体 和 交 易 主 体 违 规 处 置 、 联 合 惩 戒 等 9 条 。 主 要 明 确 了 负 有 管 理 职 责 的 主 管 部 门 、 重 点 排 放 单 位 违 规 的 情 形 和 责 任 追 究 方 式 。 根 据 行 政 处 罚 法 等 有 关 规 定 ， 充 分 利 用 生 态 环 境 系 统 监 督 执 法 力 量 ， 对 重 点 排 放 单 位 不 主 动 报 告 、 虚 报 瞒 报 或 者 拒 绝 履 行 排 放 报 告 义 务 、 拒 不 履 行 配 额 清 缴 义 务 等 设 置 了 不 超 过 3 万 元 的 罚 款 ， 同 时 规 定 对 处 罚 结 果 进 行 信 息 公开和联合惩戒，进一步加大对违法违规行为的处罚力度。 第七 章为 附则 ，包括名词解释、颁布实施等 2 条。 五、需要说明的问题 （一 ）关 于 管理 办法 定 位与 印发 形式 目 前 有 关 部 门 正 在 对 碳 排 放 权 交 易 管 理 暂 行 条 例 进 行 立 法 审查。 管理办法 作为部门规章无法规定的事宜将由 碳排放权交 易管理暂行条例 作出安排。 管理办法 基于现行法规， 围绕全国 碳 市 场 建 设 和 运 行 的 基 础 制 度 保 障 需 要 ， 为 以 发 电 行 业 为 突 破 口 开 2 0 展碳排放配额分配 、 碳排放报告与核查、 注册登记和交易监督管理、 履 约 等 活 动 提 供 制 度 支 撑 ， 同 时 也 为 后 续 技 术 规 范 制 定 提 供 工 作 依 据。 管理办法 拟先行以我部部令形式发布， 试行一段时期后再作 进一步修改完善。 （二 ）关 于数 据报 送信 息平 台 管理办法 规定，按照我部信息化建设的“ 四统一 、 五集中” 工 作 要 求 开 展 全 国 碳 排 放 数 据 报 送 工 作 ， 依 托 “ 全 国 排 污 许 可 证 管 理 信 息 平 台 ” 实 现 碳 排 放 数 据 报 送 、 监 测 计 划 备 案 、 碳 排 放 数 据 管 理 分 析 和 数 据 核 查 监 管 等 业 务 功 能 ， 并 逐 步 实 现 与 能 源 、 统 计 、 电 网 、 民 航 等 外 部 数 据 库 的 对 接 ， 抓 取 企 业 能 耗 、 产 品 产 量 等 基 础 数 据并进行校验。 （三 ）关 于监 测计 划 目 前 ， 国 际 通 行 做 法 是 依 靠 统 计 核 算 而 非 仪 器 监 测 方 式 确 定 温 室 气 体 排 放 量 。 本 办 法 所 指 的 监 测 计 划 是 指 重 点 排 放 单 位 将 温 室 气 体 排 放 核 算 方 法 与 报 告 指 南 要 求 转 化 为 自 身 做 法 的 技 术 性 文 件 ， 不 是对温室气体进行在线监测的相关计划。 国际和国内试点经验表明， 温 室 气 体 监 测 计 划 是 保 证 数 据 准 确 度 的 重 要 基 础 ， 也 是 监 测 、 核 算 工 作 和 实 施 核 查 工 作 的 依 据 。 原 碳 排 放 权 交 易 管 理 暂 行 办 法 规 定， 监测计划实施备案管理， 鉴于监测计划制定后一般不发生变化， 实 践 中 备 案 管 理 方 式 较 为 有 效 ， 因 此 本 管 理 办 法 继 续 对 监 测 计 划沿用备案管理的方式。 （四 ）关 于抵 消机 制 抵 消 机 制 是 碳 排 放 权 交 易 制 度 体 系 的 重 要 组 成 部 分 。 通 过 使 用 2 1 温室气体自愿减排项目产生的国家核证自愿减排量 （ C C E R ） 或其它 减 排 指 标 抵 消 碳 排 放 量 ， 可 有 效 降 低 重 点 排 放 单 位 的 履 约 成 本 ， 并 促 进 可 再 生 能 源 、 林 业 碳 汇 、 农 村 户 用 沼 气 等 温 室 气 体 减 排 效 果 明 显 、 生 态 环 境 效 益 突 出 的 项 目 发 展 。 碳 排 放 权 交 易 试 点 地 区 均 允 许 使 用 一 定 比 例 符 合 条 件 的 C C E R 进 行 碳 排 放 权 抵 消 。 考 虑 促 进 绿 色 低 碳 发 展 、 生 态 保 护 补 偿 、 碳 中 和 等 因 素 ， 在 科 学 测 算 和 总 结 试 点 经验的基础上 ， 管理办法 规定全国碳市场重点排放单位的抵消比 例不超过其经核查碳排放量的 5 ， 并规定了用于抵消的 C C E R 来源。