1 ○ C 兴业研究 版 权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 2017 年 10 月 9 日 绿色金融报告 透视环保执法 趋严的 经济影响 摘要  2017 年以来我国环保执法的不断趋严、各级环保 督察 持续深化 ， 恰与 生产资料 价格飙涨在时间上耦合。 那么， 环保执法 如何影响 经济本报告 综计量分析与 宏观模拟 模型， 尝试 解答上述问题。  分析 结果表明 ， 大部分“ 两高 ” 行业 在 督察前均出现 企业赶工 、产量上升的现象 ， 而 在 督察 启动后 产量逐步下降 ， 并在督察启动后的两个 月达到最 低 ，此后逐步收敛至 低于初始产出 的水平。 督察 带来的环保执法趋严导致 “ 两高 ” 行业 本身 产出下降 的 同时 ， 也 对其 上游行业以及经济体总需求 产生了一定 影响。 但 由于 督察仅 针对 存在环境违法违规的 企业 ，因此 总体 影响 幅度 较为有限 。  京津冀 的冬季限产作为高强度 的 应 急 性 措施 ， 其 持续 施行 会 给经济形 成较 大 影响 。 量化模拟 结果表明，按照 目前 计划， 部分 受控行业产出与价格 所受影响 将会超过 10， 对 投资 （不包含房地产）和 GDP的影响 则可能 达到 1.5。  保持 常规执法的高压 比突击性 、 应急 性措施 更 有助于 引导 和 促进绿色、高效的先进产能替代旧有的 落后产能， 是在 更长时期 里 推动 供给侧改革 ，实现 健康、 平稳 和可持续增长的 重要 目标 。 关键词 环境执法 环保 督察 “两高”产业 CGE 模型 系统模拟 汤维祺 鲁政委 兴业研究 兴业银行 分析师 首席经济学家 绿色金融 2 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 目 录 一、环保监管执法的法律与制度渊源 ............................................................ 5 1. 新环保法及其配套办法 ............................................................. 5 2. 专项法律法规及政策 ......................................................................... 6 3. 多层级环保督察与督查 ..................................................................... 8 4. 与产业政策的配合使用 ................................................................... 13 二、环保执法影响经济的方式与路径 .......................................................... 15 1. 环境执法的经济影响概述 ............................................................... 16 2. 环保督查与工业生产 ....................................................................... 17 3. 环保督查和环保限产影响经济产出的综合模拟 ........................... 22 （ 1）环境执法对行业产出的影响 ............................................... 24 （ 2）环境执法对工业品价格的影响 ........................................... 26 （ 3）环境执法对行业利润及地区固定资产投资的影响 ........... 27 （ 4）环境执法对 GDP 的影响 ..................................................... 29 绿色金融 3 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 图目录 图 1 我国环保监管执法的法律与制度脉络 .................................................. 4 图 2 环保法及配套办法执行案件数 ...................................................... 6 图 3 京津冀及周边地区大气污染防 治强化督查结果 .............................. 11 图 4 中央环保督查对“两高”行业产出的影响 ....................................... 18 图 5 各批次环保督查地区 2016 工业品产量占比 ..................................... 25 图 6 环保执法对行业产出的影响 .................................................................. 26 图 7 环保执法对工业品价格的影响 ............................................................. 27 图 8 环保执法对企业利润的影响 .................................................................. 28 图 9 环保执法对各省区市固定值产投资的影响 ....................................... 29 图 10 环保执法对地区及全国 GDP 的影响 ............................................... 30 表目录 表 1 中央环保 督察 进程 ...................................................................................... 9 表 2 环保空气质量专项督查发现问题的行业分布 .................................. 12 表 3 环保督查影响工业部门产出的计量分析结果 .................................. 21 表 4 CGE 模型的政策情景设置 ..................................................................... 24 绿色金融 4 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 配合“加强环境治理”和“加快供给侧改革”的要求， 2017 年以来我国环保执法的不断趋严、各级环保督查持续深化。 环保监管力度、执法力度、处罚力度同时地、大幅度地提升，确保环保目标 的 有效落实对经济 产生 了 明显 影响 。随着华北冬季供暖季渐行渐近，京津冀地区大幅度压减重点高耗能行业生产，同时第四批中央环保督查也于近期启动，下沉督查进驻多个工业大省，进一步点燃 了市场对环境治理、供给侧改革，及工业品价格之间交互影响的关注。 多层级、多条线的环保监管和执法手段，法律和制度渊源不同、作用目标迥异， 导致政策执行力度、执法强度， 及其 短期与长期的经济影响均 存在很大区别 。 本报告旨在梳理我国现有环境监管和执法手段 的 法律和制度基础；评估其对生产部门的作用机制，进而 借助 全经 济系统的量化模型 ， 模拟政策冲击的传导过程及其 综合 影响 。 图 1 我国环保 监管执法 的 法律与制度脉络 资料 来源 兴业研究 绿色金融 5 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 一、 环保监管执法的法律与制度 渊源 随着 新 环保法 的颁布实施，我国环保监管执法手段 不断丰富和强化。另一方面，在绿色发展与生态文明 建设日益 深化 的 背景下， 环保监管执法与其他 政策目标之间 的 关联域耦合关系 也逐渐凸显。 本节拟 首先对 我国 环保监管执法 的 法律与制度 体系 进行梳理， 对比 不同手段的制度渊源与 功能目标 ，从而为分析 现有环保 监管执法 措施 的影响范围、强度和作用机制提供背景信息。 图 1 显示 了 我国 环保监管执法体系的法律与制度 脉络 示意图。 1. 新环保法及其配套办法 2015 年 1 月 1 日，被称为 “史上最严环保法”的新环保法施行，配合五个配套办法 ① 确定的“按日记罚”、“查封扣押”、“限产停产”以及“环责入刑”，我国环境保护执法能力和力度不断加强、手段日益丰富 。 2016 年以来，随着我国省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的建立，环境监管 执法的体制机制逐步明晰，主动性和强制力提升；而同时，各地纷纷组建“环保警察”队伍、配备无人机 ② 和在线监测设备等先进装备，也在很大程度上提升了环境监察和执法的能力。 2017 年 7 月 14 日，环保部通报 2017 年上半年环保法及配套办法实施请款。 2017 年上半年，全国环保执法案件数大幅度上升 ③ ，其中  按日连续处罚案件共 503 件，罚款数额达 61060 万元，比 2016年同期分别增加 64和 131；  查封扣押案件 7553 件，比 2016 年同期增长 157；  限产停产案件 3880 件，比 2016 年同期增长 223；  移 送行政拘留 3939 起，比 2016 年同期增长 205。 ① 分别为 环境保护主管部门实施按日连续处罚办法 环境保护主管部门实施查封、扣押办法 环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法 行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法 和 企业事业单位环境信息公开办法 。 ② http// ③ http// 绿色金融 6 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 图 2 环保法及配套办法执行案件数 资料 来源 环保部各月度通报（部分月度没有通报） ； 兴业研究 环保案件的大幅增加，显示出我国环境执法力度进一步加大 。而2011 年 3 月起施行的环境行政执法后督察办法（环保部令〔 2011〕14 号），为环保部门对环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行情况，进行监督检查，提供了制度基础。 在强调环保“执法必严”的背景下，环保督察作为确保环保监查执法效果的重要行政管理手段，得到了广泛的应用并拓展到不同的层级。 2. 专项法律法规及政策 新环保法的五个配套办法（包括环境行政执法后督察办法），为我国环境执法提供了五支“利箭”，而决定利箭射出的方向的，则是各项环境保护与治理的法律、法规，及由此衍生的全国性及地区性专项行动计划等。而这也是目前我国环境治理及执法行动制度基础的主体 。 在法律层面，主要包括  大气污染防治法 2015 年 8 月修订， 2016 年 1 月 1 日施行；  水污染防治法 2017 年 6 月 27 日修订， 2018 年 1 月 1 日施行； 01234562015-6 2015-9 2015-12 2016-3 2016-6 2016-9 2016-12 2017-3 2017-6千起按日记罚 查扣 限停产 移送拘留 犯罪绿色金融 7 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明  土壤污染防治法（草案） 2017 年 6 月 30 日到 7 月 27 日间征求意见。 而 在三大污染防治法的引导下，国务院先后提出了专项行动计划  大气污染防治行动计划（又称“大气十条”， 2013 年 9 月发布）；  水污染防治行动计划（又称“水十条”， 2015 年 4 月发布）；  土壤污染防治行动计划 （又称“土十条”， 2016 年 5 月发布）。 三个“十条”与三大污染防治法一一对应，进一步对法律中提出的治理目标、操作标准和行动框架进行了细化，也 提出了环境监管和执法的很多耳熟能详的关键措施，包括 污染源在线监测、排放信息披露、污染物排放许可和总量控制、重点区域联防联控，以及重污染天气和事件预测预警和 应急管理体系等。 在线监测、信息披露是常规环境监察和执法的基础要件；重点区域联防联控在京津冀地区大气污染防治，以及长江经济带水污染治理等方面扮演了重要的角色，其中又以京津冀大气污染联合防治的影响最为深远；而重污染应急管理体系则是在华北地区供暖季多发重度雾霾，及重大国际会议和纪念活动期间，更是大有成为“常规管理手段”的趋势。 华北地区冬季多发的重度雾霾污染，是我国最早引起国家高度关注的环境污染问题，同时也集中地反映出环境污染跨区域传导问题，以及环境治理与经济发展转型间的矛盾。在京津冀协同发展规划纲要（ 2015 年 4 月 30 日由中共中央政治局审议通过）中，就将京津冀环境协同治理列为重点内容。而早在 2013 年环保部就发布了京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则（环发〔 2013〕 104 号），配合大气污染防治法和“大气十条”提出了京津冀地区大气污染防治的 11 项行动。近年来，京津冀大气污染协同防治力度进一步提升，一方面进一步明确工作方案、细化推进路径，如发布京津冀大气污染防治强化措施（ 2016 2017 年）（环大气〔 2016〕 80 号）、京津冀及周边地区 2017 年大气污染防治工作方案（ 2017 年 2 月 17 日）等；另一绿色金融 8 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 方面则是启动了多层级的督查，确保大气污染治理措施取得实效。 值得注意的是，从三大污染防治法，到三个“十条”，再到京津冀区域性大气污染治理行动， 各专项法律法规和政策在援引环保法及其配套办法规定的常规环保监管和执法外，更将环保执法与生态文明体制机制建设，以及推动产业转型和供给侧改革的目标相结合 。在体制机制建设方面，明确环境主体责任以及强化考核和问责机制等；而在治理措施中，则在强调进一步加强环保监查和执法外，更提出了化解过剩产能、取缔“小散乱污”、错峰生产和限产等产业政策调控手段， 牵涉了地方环 保、发改、工信、交建、安监、质检等多个行政条线。事实上环境治理问题与工业生产、交通运输、城市规划和建设、公共管理等都有着密切的内在联系，因此推进综合性、系统性的环保监管执法，符合环境治理的内在要求 ，因而也不难理解这种综合治理模式正受到越来越多的重视，并将在全国推广 。 3. 多层级环保 督察 与 督查 2016 年下半年以来，多层级的环保督察在全国相继展开，包括中央环保督察、环保部的多次专项督察、强化督察，以及力度大幅提升的常规督察；另外还包括各级地方和央企为配合中央和环保部督察工作，开展的自查型督察工作。 梳理各项环保 督查的法律和政策基础，我们可以整理出两条 核心脉络，分别以中央环保督查和环保部系列督察为核心。 中央环保督查 2015 年 7 月 1 日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过环境保护督察方案（试行），提出建立环保督察工作机制，并于 2015 年 12 月启动了中央环保督查工作。按照环保督查方案及深改组会议精神，中央环保督察是建设生态文明的重要抓手，其核心目标在于落实领导干部的环境保护主体责任，完善环保目标责任考核及追责制度。因此，尽管中央环保督察的任务包括“督政”和“查企”，但注意到中央环保督查组组长由环保部 、中纪委、中组部相关领导构成，督察方式与走访、开放举报，和约谈干部为主，督察结果直接绿色金融 9 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 报送中央及国务院办公厅。从这些方面都可以看出 中央环保督查以“督政”为 核心目标，即打击地方干部在环保工作中的“不作为”、“慢作为”、“假作为” ，“查企” 是为了更好地发现问题，从而更具针对性地“督政” 。 表 1 中央环保督察 进程 批次 时间 进驻 省 区 市 成果 试 督察 2015.12-2016.2 冀 问责 487 人 第一批 2016.7-2016.8 蒙 、 黑 、 苏 、赣 、豫、桂 、滇、宁 责令整改 9617件，立案处罚 2659件，共计罚款 1.98 亿元；拘留 310 人；约谈 2176 人，问责 3287 人 第二批 2016.11-2016.12 京 、沪、 鄂 、粤、渝、陕、甘 责令整改 15631 件， 立案 处罚 6310件； 拘留 265 人，约谈 4666 人 ，问责 3121 人 第三批 2017.4-2017.5 津 、晋、辽、皖 、 闽 、 湘 、黔 责令整改 20359 件，立案处罚 7086件；拘留 355 人，约谈 6079 人，问责 4660 人 第四批 2017.8-2017.9 吉、川 、浙 、鲁 、 琼 、藏、青 、疆 责令整改 32602 件 ， 立案处罚 9181件 ； 拘留 364 人，约谈 4210 人，问责 5763 人。 资料 来源 各批次中央环保督查组督察信息公报；兴业研究 2015 年 12 月 31 日，中央督查组先期进驻河北省 ， 先期 开展 试 督察工作； 2016 年 7 月至今，已经先后有三批督查组完成了督察工作，而2017 年 8 月 7 日，最后一批（第四批）中央环保督查组也已经启动了工作，中央环保督查实现了对 31 个省市自治区的全覆盖。从前三批督察结果看，尽管由于 各 批次 覆盖的 省市不同， 因此 不具有完全的可比性，但是从不断增加的责令整改案件数、问责人数中依然可以看到，督察的力度正在不断提高、督察标准日益严格。此外，在 各批次督察之后，督查组还会通过约谈党政干部、跟踪巡查、严格问责等手段，监督整改进展、落实整改措施，确保督察发挥实效 。 环保部系列督查 2017 年 4 月，环保部组织 5600 多名环境执法人绿色金融 10 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 员，启动了“史上最大规模环保督查”。而事实上， 环保部的专项环保督查或检查并非新鲜事物 。比如在 2014 年 10 月至 2015 年 3 月 间 ，环保部 就开展了 2014 年 冬季大气污染防治督查 ，通过 每月一次 的例行督察 推 动各 地落实 “ 大气十条 ” ，并提出了“ 先暗访、后明查 ” ， “ 无人机与地面核查 相配合”，“ 不定时间、不打招呼、不听汇报、直奔现场 ”的督查 方式 ① ； 2016 年 10 月，环保部组织了 10 个督督察组赴 20 个省区督察环境监管执法工作落实情况 ② ； 2017 年 2 月到 8 月期间，环保部会同质检总局、发改委、工信部及安监总局，对全国水泥、玻璃行业淘汰落后产能工作进行了专项督查 ③ 。而就在“史上最大规模督查”启动之前的 2 月到 3 月间，环保部已经组织 260 人组成 18 个督查组，由五位正副 部长一同带队，在京津冀及周边地区 18 个重点城市开展了为期一个月的 2017 年第一季度空气质量专项督查，督查相关省市有关部门落实京津冀大气污染防治强化措施（ 2016－ 2017）责任的情况，包括落后产能淘汰、“小散乱污”治理、重污染天气应急预案制定和落实，以及达标排放工作落实等 ④ 。 2017 年 3 月 30 日，环保部通报空气质量专项督查结果，指出重污染天气应急预案不实不严不落地、部分大气污染治理措施任务没有落实、企业环境违法违规问题突出、部分企业监测数据不真实甚至造假、扬尘污染问题比较普遍，以及部分地方政府环保不作为、乱作为等问题依然存在 ⑤ ，并决定从 4 月开始，组织机动性督查队伍，开展为期一年的“京津冀及周边地区大气污染强化督查”，也即前文所述的“史上最大规模环保督查”。 根据环境保护部 2017-2018 年 京津冀及周边地区大气污染防治强化督查方案的安排，环保部抽调全国 5600 多名环境执法人员，组成28 个督查组，赴京津冀及周边地区大气污染传输通道所涉 “226” 城① http// ② http// ③ http// ④ http// ⑤ http// 绿色金融 11 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 市 ① ，展开为期一年共计 25 轮次，每轮次 2-3 周的强化督查。此外，此次督查采取“压茬式”轮换，通过前后轮次各 4 名人员共同工作一周的方式进行交接，确保督查工作的延续性。强化督查的重点内容为京津冀及周边地区 2017 年大气污染防治工作方案具体落实情况，包括“小散乱污”、超标排放、污染治理设备安装和运行、挥发性有机物（ VOC）治理、扬尘、自动监测数据造假等 问题，即以“查企”为主。 截至 2017年 9 月 29 日，强化督查已经完成了 12 轮次，问题企业占比逐步降低，显示出强化督查效力逐步体现 。 图 3 京津冀及周边地区大气污染防治强化督查结果 注 9 月 1 日 起 ， “京津冀及周边地区 2017-2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动”强化督查 启动 ，并与第 11 轮 “ 京津冀及周边地区大气污染防治强化督查 ” 合并 。 资料 来源 各批次中央环保督查组督察信息公报；兴业研究 ① “ 226 城市 ”包括 北京、天津市，河北省石家庄、唐山、保定、廊坊、沧州、衡水、邯郸、邢台市，山西省太原、阳泉、长治、晋城市，山东省济南、淄博、聊城、德州、滨州、济宁、菏泽市，河南省郑州、新乡、鹤壁、安阳、焦作、濮阳、开封市 67.1 66.273.1 75.261.244.726.1 22.018.8 21.212.5 7.80204060800481216204月7日-4月27日4月28日-5月11日5月12日-5月25日5月26日-6月8日6月9日-6月22日6月23日-7月6日7月7日-7月20日7月21日-8月3日8月4日-8月17日8月17日-8月31日9月1日-9月14日9月15日-9月28日I II III IV V VI VII VIII VIV VV VVI VVII千家检查企业数 存在问题数 问题企业占比（右轴）绿色金融 12 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 与此前的环保督查不同，京津冀地区大气污染治理的两次督查不仅以环保监察执法作为制度基础，更是以京津冀地区环 保联防联控体系作为制度依托，在发改、工信、质检、工商、交建和公安部门的配合下，具有更强的综合性、系统性，及更强的执行力度。此外，由于 环保部 督查以“查企”为主 ，因此具有行业聚焦的特点，重点关注燃煤减量，“小散乱污”治理，以及钢铁、火电、焦化、石化、化工、造纸、玻璃、电解铝、氧化铝、碳素、建筑等行业污染排放整治。 表 2 环保 空气质量 专项督查 发现 问题 企业 的 行业分布 全国 北京 天津 河北 山西 山东 河南 数量 占比 数量 占比 数量 占比 数量 占比 数量 占比 数量 占比 数量 占比 建材 485 19.0 31 14.8 11 7.1 205 19.5 40 12.6 50 19.3 148 26.1 工程 建筑 296 11.6 33 15.8 12 7.8 115 10.9 39 12.3 26 10.0 71 12.5 化工 252 9.9 5 2.4 12 7.8 104 9.9 11 3.5 38 14.7 82 14.5 五金机械 229 9.0 1 0.5 27 17.5 116 11.0 15 4.7 24 9.3 46 8.1 钢铁 97 3.8 5 2.4 14 9.1 48 4.6 6 1.9 2 0.8 22 3.9 供暖 84 3.3 12 5.7 13 8.4 26 2.5 27 8.5 3 1.2 3 0.5 煤炭 82 3.2 1 0.5 9 5.8 26 2.5 20 6.3 3 1.2 23 4.1 交通物流 73 2.9 0 0.0 0 0.0 29 2.8 16 5.0 14 5.4 14 2.5 家具 69 2.7 16 7.7 5 3.2 34 3.2 10 3.1 2 0.8 2 0.4 汽修汽车 63 2.5 1 0.5 2 1.3 35 3.3 5 1.6 1 0.4 19 3.4 食品餐饮 59 2.3 0 0.0 5 3.2 26 2.5 11 3.5 3 1.2 14 2.5 火电 56 2.2 1 0.5 3 1.9 10 1.0 10 3.1 19 7.3 13 2.3 造纸 50 2.0 2 1.0 1 0.6 29 2.8 2 0.6 7 2.7 9 1.6 印刷印染 45 1.8 0 0.0 8 5.2 16 1.5 4 1.3 6 2.3 11 1.9 焦化 45 1.8 0 0.0 0 0.0 11 1.0 30 9.4 1 0.4 3 0.5 有色 36 1.4 1 0.5 2 1.3 16 1.5 2 0.6 0 0.0 15 2.7 石化 35 1.4 2 1.0 3 1.9 18 1.7 1 0.3 10 3.9 1 0.2 市政环卫 34 1.3 13 6.2 3 1.9 8 0.8 3 0.9 3 1.2 4 0.7 服装 34 1.3 4 1.9 1 0.6 18 1.7 0 0.0 3 1.2 8 1.4 园区 32 1.3 11 5.3 6 3.9 8 0.8 5 1.6 1 0.4 1 0.2 玻璃 24 0.9 1 0.5 0 0.0 18 1.7 1 0.3 0 0.0 4 0.7 农业 23 0.9 3 1.4 0 0.0 5 0.5 0 0.0 2 0.8 13 2.3 商贸 11 0.4 3 1.4 1 0.6 5 0.5 2 0.6 0 0.0 0 0.0 园林绿化 8 0.3 3 1.4 0 0.0 2 0.2 0 0.0 0 0.0 3 0.5 绿色金融 13 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 政府 管理 231 9.0 41 19.6 8 5.2 78 7.4 49 15.4 33 12.7 22 3.9 其他 105 4.1 19 9.1 8 5.2 46 4.4 9 2.8 8 3.1 15 2.7 注 占比 为 督查 发现 的 各行业 存在 问题企业 家次 在 总 量中 的 占比 ； 资料 来源 环保部； 兴业研究 4. 与 产业政策 的 配合 使用 在生态文明建设不断深化、绿色发展成为国家重要战略的背景下，环境保护和环境治理政策自然地与经济发展目标、产业政策之间产生了密切的关联。环保政策与产业政策的配合主要体现在两个方面以环保手段推动去产能和供给侧改革，实现产业升级转型的目标；以及以产业政策强化环境治理效果，尤其是突发性重污染情况的应对。 环保去产能 落实去产能目标、推动供给侧改革，是新常态下我国经济平稳运行和发展面临的重要任务，而 环境和能耗标准自始便是去产能的重要标准和产能转型升级的重要导向 。在 国务院 2013 年 5 月发布的关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见（国发〔 2013〕 41 号）中，就多次强调以环境和资源承载力作为产能调整的重要导向，鼓励发展绿色环保产业，并将严格落实环保标准作为重要手段； 2015 年 12 月召开的中央经济工作会议提出了淘汰落后产能的组合拳，其中环保手段被列为最重要的手段之一；今年 3 月召开的两会上发布的政府工作报告中，进一步提出将环境标准和能效标准作为去产能和供给侧改革的重要标准；而 7 月 27 日，国务院常务会议在部署建立法治化市场化去产能机制时，又进一步要求强化重点行业环保去产能 的落实，同时推进传统产能绿色改造升级。 2017 年 2 月，工信部、发改委等十六个部委联合发布关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见（工信部联产业〔 2017〕30 号），进一步具体部署淘汰落后产能工作。其中所列的前两项主要任务，便分别是“严格执行节约能源法”，以及“严格执行环境保护法律绿色金融 14 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 法规”。对于能效标准不达标的企业，规定在 6 个月内整改，否则将关停退出；而对于超标超量排污、违法处置废弃物的企业，限产、停产并责令整治，情节严重可直接关停。文件明确了钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃等行业作为淘汰落后 产能的重点对象，但需要指出的是，在环保去产能的落实过程中， 环境执法针对的产能只能是具有环境违法行为，包括超标超量排放、违法违规处置，以及治理设施安装使用不合规的企业；而对于不存在环境违法行为但生产技术属于应淘汰的落后技术的企业，其产能的退出需要由工商、质监等其他行政手段配合落实 。 重污染天气应急管理 重 污染天气应急管理体系，是国务院大气污染防治行动计划（“大气十条”）依据环保法和大气污染防治法相关内容提出的大气污染治理措施，目的是在突发性、重度污染天气发生时，通过在敏感地区对重点产业进行限产、停 产、错峰生产，以及强化环境监管执法等措施，控制大气污染进一步恶化。 2013 年 11 月，环保部印发关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见（环办〔 2013〕 106 号）以来，全国各省市及地级市均依法编制了重污染天气应急响应预案。 随着华北地区，尤其是京津冀及周边地区冬季供暖季重度雾霾天气频发， 重污染天气“应急管理”机制正在日益成为一种“常规化”的管理机制。此外，在重大国际会议和纪念性活动期间，重污染天气应急管理也常常被启用 。由此导致应急管理的模式也逐渐发生了变化，越来越有“计划性”。京津冀及周边地区 2017 年大气污染防治工作方案明确了 2017 年采暖季生产调度目标，要求  水泥、铸造行业全面实施错峰生产；  石家庄、唐山、邯郸、安阳等重点城市限产 50；其他城市分类制定限产方案；  电解铝、氧化铝限产 30；炭素企业达不到特别排放限值的全部停产，达到特别排放限值的限产 50以上；  VOCs 排放工序原则上 停产，特殊情况报省级政府批准生产。 绿色金融 15 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 依据上述目标，河北省于 8 月 4 日发布河北省重污染天气应对及采暖季错峰生产专项实施方案；山东省于 7 月 28 日发布 2017 年环境保护突出问题综合整治攻坚方案；山西省则在 4 月 12 日发布山西省大气污染防治 2017 年行动计划，明确了 2017 年冬季错峰生产目标，并分别对落实限产目标的组织保障加以明确。其他省市的相关方案也在积极制订中，按要求将于 9 月前上报。 尽管应急管理的目标是应对污染，但是由于应急管理要求极高的时效性，而环境监管执法手段流程长、见效慢，因此需要使用部分超常规手段，如援引突发事件应对法所采取的生产调度。但是此类 生产调度管控措施在大中型企业能够找到抓手，但对于小微企业，尤其是“小散乱污”企业却无法有效干预，因而可能导致“压大放小”，削弱政策效果。因此，需要在生 产调度同时，配合加强环境监管和执法 。 二、 环保执法 影响经济的 方式与 路径 环境治理的 对 工业生产、 经济 运行 的 影响， 具有多种渠道 和 系统性的内在关联 。简单 而言， 一方面 包括对 工业部门 ，尤其是 “ 两高 ” 产业的限制作用 ，如 环保监管执法趋严，使存在违法建设、违规超量排放，及排污治理不合规的“小散乱污”企业大量关停，退出产能；配合去产能和供给侧改革的政策目标，关停并淘汰能耗和环境标准较低的落后产能；以及配额重污染 天气应急管理，对合规产能进行限产、停产、错峰生产等生产调度措施。但 另一方面，也通过 环保标准的 提升，促使 企业加快 节能 减排设备的安装 与 换代，提升 投资需求、促进 绿色环保产业的发展 。 而 环保 监管 对工业产出、投资需求的影响，则会 进一步 通过 价格信号，向上游和下游 产业传导 。 本节拟梳理环境执法的不同手段，并 借助计量分析 和量化模拟 等方法 ，从不同的视角 综合性地评估环境治理对经济产出的影响，为进一步分析提供依据。 绿色金融 16 ○ C 兴业研究 版权所有 使用前请参阅最后一页重要声明 1. 环境执法 的 经济影响 概述 依据不同的法律依据和政策目标，环境监管和执法手段主要包括罚款（包括按日记罚）、责令限期整改、整改期间责令限产或停产、关停企业（停电、停水、查封扣押主要设备和动力设备），以及临时性限停产的生产调度等。不同 环境监管和执法手段，针对的产业各有侧重，对经济生产的影响方式及传导路径有所差异。  罚款和限期整改 ，是常规环境监管和执法过程中常用的手段，而只有在限期整改期间依旧可能大幅度超标或超总量排污，才可采取责令限产限排或停产措施，以及对存在严重违法的采取查封、扣押设备等强制措施。从这个角度看，常规环境监管和执法手段针对所有排污企业和行业，但其作用方式为增加违规企业生产成本（罚款，或责令整改），一般而言只在很少的情况下，才会涉及企业关停等手段。  绿色发展日益成为各级地方高度重视的“高压线”，在党政领导牵头下，以环境治理为重点的联合执法越来越普遍，而 直接关停企业 的强力手段，也随着环境执法力量和力度的不断强化，而逐渐成为了常用手段。关停企业将会迅速对相关产业的产能造成直接的影响，对于短期内达成产能调整目标具有立竿见影的效果，但 也 会 对市场供需 造成 直接 的 影响 。  限产停产、错峰生产等应急性生产调度措施，是应对突发性严重大气污染的手段。考虑