书书书 阎波G21武龙G21陈斌G21等G21大气污染何以治理G22 G23 G22 G24 G21中国人口G25资源与环境G21 G23 G24 G23 G24 G21 G25 G24 G26 G26 G27 G28 G27 G23 G28 G29 G25 G21 G23 G2A G2B G2C G2D G2E G21 G2F G30 G31 G2E G32 G33 G21 G34 G35 G36 G2C G2D G37G32 G21 G38 G39 G3A G3BG21 G35 G2E G3C G37G3D G3A G37G3E G3F G2E G3BG3BG40 G39G37G2E G32 G3EG38 G33 G40 G3BG3A G39G38 G41 G37G32 G34 G42 G37G32 G3A G22 G3A G43 G2E G44 G3F G3A G3EG3A G39G37G45 G38 G43 G3A G3D G38 G3D G39G40 G41 G46 G2E G32 G34 G37G39G46 G47 G29 G3D G3A G43 G39G37G2E G32 G32 G38 G39G3C G2E G3EG48 G23 G22 G24 G21 G34 G42 G37G32 G3A G3F G2E G3F G40 G3BG3A G39G37G2E G32 G21 G3EG38 G3D G2E G40 G3EG43 G38 G3D G3A G32 G41 G38 G32 G45 G37G3EG2E G32 G44 G38 G32 G39 G21 G23 G24 G23 G24 G21 G25 G24 G26 G26 G27 G28 G27 G23 G28 G29 G25 G21 G24 收稿日期G21 G23 G24 G49 G29 G28 G49 G24 G28 G23 G24 G4A G4A修回日期G21 G23 G24 G23 G24 G28 G24 G23 G28 G24 G29 作者简介G21阎波G21博士G21教授G21博导G21主要研究方向为绩效管理与问责G2A G36 G4BG44 G3A G37G3B G28 G46 G3A G32 G4C G2E G3D G37G3E G4D G4E G4FG39G40 G21 G38 G41 G40 G21 G43 G32 G2A 通信作者G21吴建南G21博士G21教授G21博导G21主要研究方向为公共组织创新与绩效管理G2A G36 G4BG44 G3A G37G3B G28 G4FG32 G3C G40 G4D G3D G4FG39G40 G21 G38 G41 G40 G21 G43 G32 G2A 基金项目G21国家自然科学基金项目G2B问责机制何以奏效G22面向公共部门政策执行的实证研究G2C G26批准号G28 G26 G49 G50 G26 G25 G49 G29 G24 G27 G2D教育部哲学社会科学研究 重大课题攻关项目G2B大气污染政府间协同治理机制研究G2C G26批准号G28 G49 G26 G22 G51 G52 G24 G23 G53 G27 G2A 大气污染何以治理G21 G21 G21 G21基于政策执行网络分析的跨案例比较研究 阎G4A波 G49 G4A武G4A龙 G49 G4A陈G4A斌 G23 G4A杨泽森 G25 G4A吴建南 G50 G26 G49 G21西安交通大学公共政策与管理学院G21陕西西安G26 G49 G24 G24 G50 G29 G2D G23 G21美国纽约城市大学巴鲁克分校公共事务学院G21纽约G49 G24 G24 G49 G24 G2D G25 G21清华大学社会科学学院G21 北京G49 G24 G24 G24 G27 G50 G2D G50 G21上海交通大学国际与公共事务学院G21上海G23 G24 G24 G24 G25 G24 G27 摘要G4A如何推进大气污染治理是当前理论界与实践界共同面临的现实难题G22而揭示地方环境G23运动式治理G24实践背后的深层机理对 于解决该问题具有重要意义G25本文采用基于文本分析的社会网络分析方法对G47市三项大气污染治理运动进行了跨案例比较分析G22识 别出探索型G26协同型和突击型等运动式环境治理类型G25研究发现G22环境领域运动式治理具有相对稳定的发生机制G22其呈现类型主要受 地方政府的合法性授权和问责压力影响G25渐进式绩效改进G26跨部门协同以及政策措施G23工具箱G24是环境运动式治理效果显著且地方 政府持续采用的重要动因G22而合法性授权和问责压力改变是导致环境治理运动分型的重要因素G25研究认为G22运动式治理在地方环境 治理实践中具有积极作用G22且能与常规治理手段形成有益互补G22但要通过完善地方环境治理的合法性授权与绩效问责制度来合理使 用这一治理工具G25与以往对环境治理实践轮廓的G23白描式G24研究不同G22本研究通过纵贯式历时观察地方政府环境运动式治理实践G22从 呈现类型G26影响因素G26持续原因与制度成因的维度由浅入深的揭示了地方政府大气污染治理实践所蕴含的因果逻辑G22逐步打开了地方 政府环境运动式治理的G23黑箱G24 G25本研究不仅为解析地方政府组织运作过程提供了新的思路G22也为构建环境治理的政治和技术影响 因素中层理论提供了经验证据G25 关键词G4A大气污染G27运动式治理G27问责压力G27环境政策执行G27社会网络分析 中图分类号G4A G52 G24 G25 G53 G4A G4A文献标识码G4A G2B G4A文章编号G4A G21 G22 G22 G23 G24 G23 G21 G22 G25 G28 G23 G22 G23 G22 G29 G22 G26 G24 G22 G22 G27 G23 G24 G21 G21 G28 G29 G2A G2B G21 G21 G22 G2C G21 G23 G22 G2D G23 G2E G2F G30 G31 G32 G2C G23 G22 G23 G22 G22 G21 G23 G27 G4A G4A自改革开放以来G21中国在取得巨大经济发展成就的同 时G21各种各样的环境污染也日益成为萦绕在中国人社会生 活中普遍G2E重要且棘手的问题G21以至于一些国外评论人士 戏称中国为G2B环境问题百货公司G2C G23 G49 G24 G2A尤其是在近年来G21 由空气污染问题引起的社会矛盾不断增多G21互联网络的发 展更加快了相关信息的传播G21容易成为群体性事件的导火 索G21使治理空气成为维护社会稳定的一个重要方面G2A与此 同时G21国际社会对发展中国家环境安全G2E节能减排G2E对抗气 候变化等议题的集体关注也使我国政府承受了巨大的舆 论压力G2A总体上看G21 G2B十面霾伏G2C等问题的日益显化对中 国环境治理体系产生了深远的影响G21特别是给追求高质量 发展的城市政府带来了严峻的挑战G21迫使其积极探索有效 改善空气质量等环境问题的举措G2A在这些实践探索中G21采 用短期的大气污染规制成为地方政府的常见做法 G23 G23 G24 G2A在 G23 G24 G24 G27年北京奥林匹克运动会G2E G23 G24 G49 G50年亚太经合组织 G26 G2B G54 G36 G34 G27第G23 G23次领导人非正式会议等一系列事件当中G21地 方政府普遍采取了被学术界称为G2B运动式治理G2C的短期规 制方式G2A除此以外G21许多地方政府还出台了旨在治理大气 污染的专项行动G21建立起任务导向和多部门协同的大气污 染治理网络G2A运动式治理通常被视为一种针对常规科层 治理机制失灵的替代模式G21采用集权化政治动员的方式打 破常规G21调动资源G2E集中各方力量和注意力来完成某一特 定任务 G23 G25 G24 G2A然而G21学术界对地方政府运动式环境治理的研 究尚处于起步阶段G21现有研究尚无法对当前多样化的地方 政府大气污染治理实践所蕴含的因果逻辑给出充分解释G21 从而难以为改善大气污染提供有力的理论指导G2A为此G21本 G25G23G27G25 中国人口G2A资源与环境G4A G23 G24 G23 G24年G4A第G25 G24卷G4A第G26期G4A G33 G34 G2BG35 G36 G37 G2A G37 G38 G39 G36 G3A G2BG2A G35 G22 G3B G3C G3D G2A G38 G3B G33 G3C G3D G36 G35 G29 G3C G35 G3E G2BG3B G2A G35 G3F G3C G35 G3A G4A G3E G40 G41G2C G25 G24 G4A G35 G40 G2C G26 G4A G23 G24 G23 G24 研究在梳理相关文献的基础上G21通过多案例研究对G2B大气 污染何以治理G2C的问题做出解答G2A G49 G4A文献回顾与分析框架 近年来G21关于中国地方政府环境治理和环保政策执行 的研究呈现出井喷式的增长G2A总体上看G21现有研究多关注 于从碎片化威权主义G2E央地激励结构和责任规避等视角解 释地方政府为何难以实现较为理想的环保绩效 G23 G50 G28 G53 G24 G21其中 一些案例研究尝试探讨了特定事件中地方政府的环保政 策执行及其效果影响因素 G23 G55 G28 G49 G24 G24 G2A这些研究为推进环境治 理提供了丰富的理论视角和经验证据G21然而在解释地方政 府如何治理大气污染这样的棘手问题方面仍不充分G21其关 键在于对于地方政府组织运作过程的解读相当缺乏G21令人 有G2B盲人摸象G2C之感G21难以从一个相对清晰而具体的中层 理论框架进入研究情境G2A 传统公共管理研究中G21学者更关注于基层官员政策执 行多样性和执行策略 G23 G49 G49 G24 G2A在美国等联邦制体制背景下G21 人们通常较少关注地方政府组织为何遵从于中央政府的 环境规制要求G21但这一问题在中国独特的单一制体制背景 下则更为凸显G2A例如G21中国政府一般采用自上而下和遵从 导向的政策要求G21而地方政府则采用更加灵活和更具复杂 性的绩效导向制度设计来落实政策 G23 G49 G23 G24 G21仅仅从央地关系 并不足以解释中央监管要求下的各地不同结果 G23 G49 G25 G24 G21而对 地方政府行为逻辑和环境治理策略进行更深入的分析就 成为超越该理论困境的必要尝试G2A 在当代中国情境下G21 G2B运动式治理G2C提供了分析地方 政府环保政策执行行为与治理策略的一个重要视角G2A但 是G21在具体的环境保护政策执行领域G21许多经验研究偏重 于描述运动式环境治理的宏观过程G21如对中央政府督促地 方政府完成大气污染防治行动计划的描述性分析 G23 G49 G50 G24 G21缺 乏从组织行为的视角对其制度特征进行详尽的分析G21难以 从中提炼出可重复检验的理论规律G2A另一些研究则将地 方政府和环境治理运动视为符号化的现象G21强调运动式环 境治理的局限性G2A例如刘本 G23 G49 G53 G24 G26 G2D G38 G32 G4FG3A G44 G37G32 G45 G3A G32 G56 G2E G2E G37G4F G27认 为G21由于中央监管要求与地方行动者利益诉求之间存在矛 盾G21尽管中央政府为建立环境治理体系付出了巨大努力G21 一系列旨在落实环保监管要求的政治运动也只能在短期 内起作用G2D并且G21地方政府政策执行不到位的问题在日常 监管中仍然存在G21只有在环保问题引发舆论关注时G21地方 政府才会竭尽所能来落实环保监管要求G2A进一步的研究 则表明G21尽管中央政府多次发起了全国性的环保治理运 动G21但不同地方以及在不同时期的环保政策执行存在明显 差异G21说明地方政府环境治理具有动态特征 G23 G49 G55 G24 G2A 事实上G21上述研究所反映出的环境治理技术问题已经 引起了学术界的关注G2A有研究尝试从中观层次探讨了运 动式治理中不同政策推力G26 G54 G40 G3D G42 G27的影响G21将运动式治理视 为上级领导向下施加政策推力以解决执行难问题和向公 众展示履行承诺决心的手段 G23 G49 G26 G24 G2A卢永鸿等 G23 G49 G27 G24 对中国环境 治理经常遭遇的政策执行不到位现象进行了分析G21指出在 包括运动式治理在内的自上而下治理活动中G21不足的资源 供给G2E工作目标模糊和跨部门协调不力都会给政策执行者 造成障碍G2A进一步地G21刘宁等 G23 G49 G29 G24 以中国G2B十一五G2C期间节 能减排政策执行为例G21提出资源集聚和权力再分配的耦合 是运动式治理解决政策执行者协同困难的关键G21强调当地 方政府通过提供政策激励和实现政治权威结构的精简来 平衡效率与合法性之间的矛盾时G21运动式治理可以有效地 促进环境规制中的遵从G2A这些研究意味着以运动式的方 式推进环境治理既是追求公共价值与私人价值的平衡G2E实 现多元主体有效互动的复杂政治过程G21也必然具有遵循管 理原理G2E倚重管理手段的技术理性G21因而有必要对运动式 环境治理进行更深入的分析和比较G21归纳推进环境治理的 政治和技术影响因素G2A 综观以往研究G21学术界已经对中国自上而下的公共政 策执行和治理运动的主题给予了相当密切的关注G21其中不 乏对研究环境运动式治理的重要参考G2A但正如周雪光 等 G23 G23 G24 G24 所指出的G21关于中国政府组织的知识累积却相当缓慢 薄弱G21以往研究仍然存在一些有待弥补的学术空白G2A首先G21 大量案例研究都试图对地方政府环境治理行为进行写实描 述G21但往往局限于一隅而难窥其全貌G21令人感到政府组织的 环境治理运作过程仍然是一个没有完全打开的G2B黑箱G2C G2A其 次G21现有研究多关注于省级乃至全国范围的环境治理实践G21 缺少从城市治理角度以及在地方政府组织中观层面上的经 验研究G21也容易过度简化运动式环境治理的组织行为特征G2A 再者G21现有的实证研究在探讨地方政府环境治理效果的影 响因素时G21其因果逻辑推断的链条一般较长G21缺乏直接对地 方政府环境治理行为本身的系统性解构G2A 基于上述分析G21本研究遵循公共政策过程分析的一般 视角G21从主体G26 G2B G43 G39G2E G3E G27 G2E目标G26 G36 G32 G41 G3D G27 G2E手段G26 G57 G38 G3A G32 G3D G27和后果 G26 G34 G2E G32 G3D G38 G58 G40 G38 G32 G43 G38 G27等维度解析环境运动式治理的基本逻辑G2A 在公共管理和公共政策领域G21主体是那些影响问题解决的 个体或组织行动者G21目标是政策所期望实现的结果G21也通 常是政策设计和执行者所力图操控的对象G21而手段是主体 用以实现目标的各种行动和途径G21人们会将其所带来的实 际后果与目标进行比对 G23 G23 G49 G28 G23 G23 G24 G2A这样的逻辑分析适用于对 特定活动中的历时现象进行因果推断G21例如用G2B目标G28手 段链G2C来分析政策执行难以实现预期目标的政策解耦 G26 G52 G38 G43 G2E G40 G3F G3BG37G32 G33 G27或失灵现象 G23 G23 G25 G24 G2A在大气污染治理这样的环 境保护运动中G21目标是理解地方政府治理体系和治理模式 G25G25G27G25 阎G4A波等G21大气污染何以治理G2B 的出发点G21也是衡量治理后果的直接参照G21地方政府决策 者会根据结果反馈的信息来调整下一阶段的目标G2D多个地 方政府部门及公共机构需要按照特定的方式G26如跨部门合 作G27来实现治理目标G21而它们所采用的技术手段可能差异 很大G21并且地方政府决策者会根据对结果的观测和预期调 整治理的主体及其手段G2A 实际上G21由多元主体和复合手段形成的跨部门合作网 络在当前地方政府主导的大气污染治理活动中已得到了 越来越充分的运用G21从G23 G24 G24 G27年奥运会期间启动京津冀等G55 省级区划空气质量联动保障到G23 G24 G49 G55年杭州G59 G23 G24峰会期间 推行环境空气质量保障举措G21跨部门合作网络在各类大气 污染防治行动中都发挥了重要作用G2A以往关于组织间合 作和网络化治理的研究为分析此类现象提供了一个综合 性的视角 G23 G23 G50 G28 G23 G53 G24 G21即可以建立起政策执行和治理活动中各 类主体及其手段与治理目标及后果之间的关联G2A本研究 据此并采用不同于以往研究的经验研究设计G21对地方政府 治理大气污染的实践进行分析G21为理解地方政府的环境运 动式治理现象提供新的理论视角和观点G2A G23 G4A研究设计 G23 G21 G49 G4A研究方法 本文采用案例研究方法对经验材料进行分析G2A案例 研究是一种用对单一的分析单元进行深入研究的方法G21它 能够增进人们对更多个分析单元的理解 G23 G23 G55 G24 G2A在环境政策 执行和治理策略的经验研究中G21案例研究是最常见的一种 研究方法G21研究者能够借助于这种方法对地方政府的行为 特征进行详尽的阐述G21或对其行为变化进行跟踪式的观 察G2A然而G21案例研究具有多种类型G21而以往的环境治理案 例研究多擅长于对政府治理的特征进行整体性的概括或 细腻化的白描G21有待采用更为结构化的方式以凝练理论 框架G2A 由于现有理论尚不能就中国地方政府的环境运动式 治理给出很充分的理论解释G21本研究选择了管理学研究中 常见的假设发展式G26 G35 G46 G3F G2E G39G42 G38 G3D G37G3D G4BG33 G38 G32 G38 G3EG3A G39G37G32 G33 G27案例研究G21通过 结构化的跨案例比较和分析性叙事G26 G2B G32 G3A G3BG46 G39G37G43 G2C G3A G3EG3EG3A G39G37G45 G38 G3D G27 方式提炼潜藏在环境治理运动背后的规律 G23 G23 G27 G24 G2A这种方式 可以弥补传统叙事性案例研究的不足G21其根据案例中的实 证数据创建理论构念G2E命题和G5A或中层理论的方式被称为 沟通丰富的质性数据和主流的演绎式研究之间的最佳桥 梁之一 G23 G23 G27 G24 G2A为了更好地提炼理论观点G21本研究遵循当前 管理实证研究中的常见方式G21运用多案例研究方法以尽可 能校验理论的解释力G2A 本研究选取的案例来自我国东部某市G26简称为G47市G27 近年来的大气污染治理实践G21该市近年来开展了一系列大 气污染治理运动G21引起了社会舆论的广泛关注G2A G47市的产 业结构中工业比重较高G21且重工业在工业总产值中占绝对 优势G21大气污染状况较为典型G2A在中国的五级政府科层体 系中G21市级政府位于承上启下的中间层次G2A在科层体系 中G21层次越高的政府组织具有越鲜明的决策职能G21越少涉 及实质性的治理行动G2D层次越低的政府组织则越偏重于执 行上级要求G21但治理资源和能力越弱 G23 G23 G29 G24 G2A因此G21市级政府 的大气污染治理实践能较好地满足案例研究的典型性要 求G21可以更为充分地展示地方政府的治理结构及其行为 逻辑G2A G23 G21 G23 G4A分析策略 尽管多案例研究具有诸多优点G21但其理论抽样的复杂 性是研究者难以回避的挑战G2D同时为了兼顾分析的简约 性G21本研究采用如下的分析策略进行研究G2A 首先G21本研究选择了G47市三个大气污染治理运动作为 案例分析对象G2A效度和信度历来是案例研究所面临的挑 战G21尤其是外部效度和可推广性G21本研究则通过G2B同中求 异G2C的多案例分析策略来解决该问题G2A在案例选择上G21由 于这三个案例先后发生在同一个城市G21并且均系当地城市 政府主导的大气污染治理运动G21具有良好的同质性G21可以 有效地按照复制逻辑法则 G23 G25 G24 G24 排除区位差异等外生扰动变 量的影响G21便于进行跨案例的比较和因果推断G2A另一方 面G21这三个案例中的地方政府行为策略各不相同G21具有可 观察到的明显反差G21基本可以涵盖国内城市地方政府治理 大气污染的运动实践类型G21兼顾了案例研究的代表性G2A这 种嵌套方式能够满足案例研究外部效度的分析性推广 G26 G2B G32 G3A G3BG46 G39G37G43 G3A G3B G59 G38 G32 G38 G3EG3A G3BG37G5B G3A G39G37G2E G32 G27要求 G23 G25 G49 G24 G2A 接着G21本研究采用基于文本分析的社会网络分析方法 对三个案例进行定量分析和可视化分析G2A文本分析中的 内容分析是可用于分析政府行政过程和改革活动的通用 方法G21它使得研究者可以从政策文本中归纳出特定事件或 行为的类型 G23 G25 G23 G24 G2A社会网络分析方法则在组织和政策过程 领域得到越来越广泛运用G21它适用于分析存在于多元行动 者或多部门参与情境下的棘手问题处置现象G21相关研究涉 及政策形成G2E治理过程和政策执行等各类主题 G23 G25 G25 G24 G2A具体 地G21本研究借鉴以往研究 G23 G25 G50 G28 G25 G53 G24 的分析方式G21对获取的政府 环境治理运动标准化文本采用G2C G45 G37G45 G2E软件进行内容分析G21 将质性资料转化为定量数据G21进而运用G30 G43 G37G32 G38 G39 G55软件包中 的G2C G38 G39G41 G3EG3A G3C程序进行可视化分析G2A 最后G21在二手数据的分析过程中G21本研究将其与对地 方政府知情人士的深度访谈相互印证G21并与相关的组织理 论观点进行衔接G2A访谈资料和其他二手资料为解读社会 网络分析结果提供了经验证据G21使得研究发现的解释更为 充分G2A按照殷国瑞 G23 G25 G55 G24 的建议G21本研究将二手文本资料分 G25G50G27G25 中国人口G2A资源与环境G4A G23 G24 G23 G24年G4A第G26期 析与访谈资料分析相结合G21确保数据的三角验证 G26 G5C G3EG37G3A G32 G33 G40 G3BG3A G39G37G2E G32 G27要求G2D同时G21我们将所收集的证据与理论框 架相联系G21并联系以往文献进行类型匹配G26 G54 G3A G39G39G38 G3EG32 G57 G3A G39G43 G42 G37G32 G33 G27 G2A基于这样的分析策略G21本研究采取了一个序 贯性的案例比较过程G21按照时间顺序对三个案例的分析结 果进行展示G2A G23 G21 G25 G4A案例背景及资料来源 本研究选取的案例由三个相对独立的实践活动组成G2A 第一个案例是G23 G24 G49 G24年发布的G2B蓝天行动计划G2C G26简称G2B蓝 天计划G2C G27 G21该计划提出了执行时间从G23 G24 G49 G24 G2F G23 G24 G49 G53年的中 长期规划G2A该计划将大气污染治理任务划分为G23 G24 G49 G24 G2F G23 G24 G49 G23年的三年初见成效阶段和G23 G24 G49 G25 G2F G23 G24 G49 G53年的巩固提升 阶段G21明确要求加强政府各部门联动G21明确划分区县政府 和市政府各部门职责权限G21详细分配其任务内容G21加大力 度考核监督G21促进计划实施G2A该计划的出台是依托专业环 境科学研究机构和开展社会各界广泛讨论的结果G21在提出 之后获得一阵好评G21被当地媒体认为抓住了G47市大气污染 治理得到有效治理的历史最好机遇G2A 第二个案例是G23 G24 G49 G50年颁布的G2B大气污染防治计划G2C G26简称G2B防治计划G2C G27 G2A G23 G24 G49 G25年国务院发布了G30大气污染防 治行动计划G26国发G31 G23 G24 G49 G25 G32 G25 G26号G27 G33 G21并随后公布了与之配套 的考核文件G21要求各地方出台对应计划G2A次年一月G21随着 省政府一号文件要求各地方严格执行本省的大气污染防 治行动计划G21 G47市也制定了自身的防治计划G21并于当年G49 G24 月出台了配套的目标考核文件G2A从与石家庄等其他城市 的横向比较来看G21尽管各地都是依据国家文件制定计划G21 但在政策内容上并没有出现雷同现象G2A防治计划提出通 过G50年G26 G23 G24 G49 G50 G2F G23 G24 G49 G26 G27的全面努力G21使全市环境空气质量得 到有效改善G2A当地市民同样对防治计划也保有很高的期 待G21希望自上而下的计划推动能够成为挽救G47市于空气污 染困境的良药G2A 第三个案例是G23 G24 G49 G50年G49 G49月下旬实施的G2B国家公祭日 期间环境质量保障管控方案G2C G26简称G2B管控方案G2C G27 G2A为了 保障国家公祭日纪念活动G21 G47市委托该市环科院在专项研 究的基础上G21参照北京奥运会G2E上海世博会以及广州亚运 会等城市的治理经验制定了该方案G2A G47市政府还专门派 出工作小组学习各地的治理经验G21并多次召开相关学习G2E 培训会议G2A事实上G21该管控方案在之前的青年奥林匹克运 动会保障活动中已得到了实践G2A 本研究通过搜集这三个案例的政策文本G21相关资料选 取自G47市政府及各部门G2E区县的信息公开目录和相关公报 与统计年鉴等G2A其中G21用于社会网络分析的资料选取G23 G24 G49 G24 年G47市政府发布的G30蓝天行动计划G26 G23 G24 G49 G24 G2F G23 G24 G49 G53 G27 G33 G2E G23 G24 G49 G50年 发布的G30大气污染防治行动计划G33和G23 G24 G49 G50年G30国家公祭日期 间环境质量保障管控方案G33 G2A我们首先通过多人独立编码 的方式对这些文件进行了内容分析G21其结果的G35 G2E G3D G39G37信度系 数为G24 G21 G29 G50 G50 G29 G21可以认为判别信度较高G21存在异议的编码则 经由集体讨论确定G2A另外G21我们于G23 G24 G49 G55 G2F G23 G24 G49 G26年期间多次 对G47市环保局工作人员进行了访谈G21形成了回溯性的数据 资料G2A考虑到G47市的大气污染治理实践先后得到了附近区 域城市的学习和借鉴G21我们也对相邻城市环保局工作人员 进行了个别访谈G21以提供更为丰富的分析视角G2A G25 G4A案例分析 G25 G21 G49 G4A治理目标的演变 地方治理目标在政府治理体系中位于至关重要的地 位G21通常预示着地方政府可能的压力来源 G23 G25 G26 G24 G2A在现实中G21 地方政府通常有着与中央政府不同的目标序列 G23 G25 G27 G24 G2A从治 理目标来看G21这三个案例既有共性G21又有差异G21如表G49所 示G2A总体上看G21每项治理行动都有可观测G2E易识别的目标G21 表G49 G4A三个案例的治理目标特征 案例目标陈述进一步诠释目标结构时限 蓝 天 计 划 进一步加强大气污染防治G21全面改善 我市空气质量G21让城市的天空更蓝G21让 人民群众呼吸上新鲜的空气 灰霾天气减少G2E蓝天天数增加G2E空气 清新宜人G2E人民群众满意 总体要求 G21基本原则 G21行动目标G26总体目标G5D阶段目标G27 G21任务及分工 G55 G3A 防 治 计 划 全面深入推进我市大气污染防治工 作G21改善环境空气质量 为建设现代化国际性人文绿都G21把我 市打造成为G2B美丽中国G2C标志性城市 提供坚实保障 指导思想 G21行动目标 G21任务及分工 G50 G3A 管 控 方 案 确保国家公祭日活动顺利进行G21保障 国家公祭日期间环境质量G21展示良好 的城市形象 确保国家公祭日期间G21全市环境质量 整体达标 总体目标 G21具体目标 G21任务及分工 G25 G49 G41 G25G53G27G25 阎G4A波等G21大气污染何以治理G2B 如灰霾天数减少G21也有相对抽象的目标G21如人民群众满意G2A 这些治理行动目标也包含较为相似的递进式层次结构G21说 明决策者对于目标与手段之间的关系进行了较为系统的 设计G2A 然而G21从治理目标的提出背景和期望来看G21这三项实 践存在明显的区别G2A蓝天计划的提出时间最早G21但当时的 雾霾现象还没有引起举国上下的高度重视G2A事实上G21蓝天 计划可以追溯到G47市政府于G23 G24 G24 G25年提出的治理大气污染 G2B蓝天工程G2C G21而G2B民生G2C正是G23 G24 G24 G25 G2F G23 G24 G49 G24这段时期成为地 方政府治理的关键词G21社会和谐以及相关的民生事业被建 构成新的稳定标准 G23 G25 G29 G24 G2A这就不难理解蓝天计划强调G2B让 人民满意G2C G21并在所给出的未来五年大气治理基本原则中 提出G2B政府推动G2E全民参与G2C G2A另一方面G21蓝天计划的实施 时间跨度也最长G21超出了一届政府的任期G2A通过与其G2B立 足当前G2E着眼长远G21整体推进G2E重点突破G21标本兼治G2E务实求 效G2C的原则相对照可以发现G21该计划试图G2B毕其功于一 役G2C G21给出一个系统性的大气污染治理解决方案G2A 与蓝天计划不同G21防治计划的治理目标更加G2B低调G2C G21 同时也开始关注城市形象G2A建设G2B美丽中国G2C标志性城市 是对党的十八大所提出的执政理念做出的积极回应G21而在 这种政治宣言之外G21防治计划对大气污染治理的目标陈述 更加谨慎G2A这一方面是由于蓝天计划屡屡不能完成年度 目标G21另一方面也是G23 G24 G49 G25年美国大使馆披露雾霾信息而 引发了广泛关注G21地方政府的压力骤增G21开始表述G2B有效改 善空气质量G2C这样更加灵活且实际的目标诉求G21治理周期 也缩短到一个政治任期之内G2A与防治计划相比G21管控方案 则更进一步G21追求短期内的空气质量G2B整体达标G2C和展示 良好的城市形象G21强调关键时期的目标导向而未提及标本 兼治G2A与蓝天计划相比G21防治计划和管控方案显示出地方 政府的治理目标趋向短期化和具体化G21这与环境治理运动 中自上而下的问责压力不断增强有着千丝万缕的联系G2A G25 G21 G23 G4A治理主体的嬗变 谁在治理大气污染G22人们通常笼统地认为市政府或 环保局是治理污染的主体G21然而表G23的结果说明事实远没 有这么简单G2A大气污染成因复杂G21需要多个行动者协同共 治G2A可以看到G21尽管均为G47市全市范围的大气污染治理实 践G21这三项实践的治理主体构成并不完全相同G21其网络形 态也具有明显差异G2A地方政府通过运动式治理尤其是牵 头部门和协同部门的分工G21改变了部门间的合作关系G21使 之呈现出政府权力G2B碎片化G2C的结果G2A 图G49 G5E图G25分别给出了这三项实践中治理主体及其具 体举措的G23模社会网络图G2A如图G49所示G21圆形节点代表参 与大气污染治理活动的各机构G21方形节点代表各项治理举 措G21从圆形节点出发的有向连线指向方形节点G21代表某机 构参与某事件G21而连接线的粗细依机构角色而定G21从牵头 机构出发的线条最粗G21最细的线条从配合机构和实施机构 发出G2A 在蓝天计划中G21市环保局和区县政府位于图谱的中心 地带G21围绕着这两个主体排布了大量治理举措G21说明这两 表G23 G4A三个案例的治理主体特征 案例参与部门数量网络密度标准差 蓝天计划G49 G29 G24 G21 G23 G49 G55 G50 G24 G21 G53 G24 G49 G50 防治计划G25 G24 G24 G21 G49 G55 G27 G53 G24 G21 G50 G53 G50 G26 管控方案G49 G50 G24 G21 G50 G29 G50 G24 G24 G21 G29 G23 G53 G27 图G49 G4A蓝天计划网络图谱 G25G55G27G25 中国人口G2A资源与环境G4A G23 G24 G23 G24年G4A第G26期 图G23 G4A防治计划网络图谱 图G25 G4A管控方案网络图谱 类机构承担了相对较多的政策执行压力G2A其中G21环保局扮 演着治理举措的独立执行者G2E协同执行者G26与其他部门共 同协调G27和配合执行者G26其他部门牵头G27三类角色G21而区县 政府没有担任任何牵头角色G2A 防治计划与蓝天计划相比G21网络图谱呈现出更为复杂 的面貌G2A市经信委G2E环保局和区县政府处于图谱中心地 带G21绝大部分措施围绕这三者展开G2A在措施节点群的边沿 上G21公安交管局G2E交通运输局G2E发改委G2E住建委G2E城管局等是 连线最致密的行动者G2A 与前两项实践相比G21管控方案的图谱结构最为简单G21 中心边缘结构并不明显G2A区县政府和企业处在较中心的 位置G21但他们均非牵头部门G21这意味着它们的地位相对更 为被动G2A值得注意的是G21发改委不再出现在方案中G21而新 增了机关事务管理局G2E地铁集团等机构G2A 三项运动式环境治理实践中的主体存在时序上的嬗 变现象G21其中变化最明显的是环保局G2E发改委G2E交运局和企 业G2A近年来随着举国上下对环保问题的日益重视G21环保部 门已逐渐不再是原环保部长周生贤所说的G2B尴尬部门G2C G21 其地位不断凸显G21然而环保局在治理网络中的地位却呈依 次下降趋势G2A承担着经济结构调节职能的发改委在防治 计划中地位较为突出G21却没有出现在管控方案中G2A交运局 承担着城市公共交通行业管理职能G21在三项实践中的地位 逐渐上升G21甚至在管控方案中超过了经信委G2A企业呈现出 与发改委截然相反的地位变化趋势G21未出现在防治计划 中G21却在管控方案中扮演重要角色G2A与此同时G21其他治理 主体的网络地位也并非始终不变G2A这种戏剧性的治理主 体变化揭示出大气污染治理逻辑的改变G2A G25 G21 G25 G4A治理手段的权变 将治理目标转化为治理手段需要从规范化的理念转 向政治化的操作G21其转化方式在很大程度上取决于治理主 体的行为特征G2A总体上看G21 G47市采取了治理污染的G2B组合 拳G2C G21即后来被称为G2B五气共治G2C的综合手段G21对燃煤烟气G2E 工业废气G2E车船尾气G2E扬尘灰气G2E城乡废气等污染源进行专 项和联合治理G2A然而从具体案例来看G21每项实践的治理举 G25G26G27G25 阎G4A波等G21大气污染何以治理G2B 措又具有不同的思路和侧重点G2A蓝天计划在五方面治理 举措上G2B用力G2C相对均匀G21防治计划则抓住了工业污染防 治这个G2B牛鼻子G2C G21而管控方案索性舍弃掉了许多举措G21集 中力量于三方面的工作G2