国 际 民 用 航 空 组 织 A40-WP/228 EX/88 2/8/19 工 作 文 件 大会 第 40 届会议 执行委员会 议程项 目17 环境 保护 国 际航 空碳 抵消 和减 排计划CORSIA ） 国际航空碳抵消和减排计划 实施挑战 由 印度 提出 执行摘要 印度航 空市 场正 在高 速增 长，这 种增 长最 终也 将造 成环境 挑战 ，最 重要 的是 导致碳 排放 的增 加。 本文论 述国 际民 航组 织为 实现国 际民 用航 空的 碳中 和增长 而制 定的 全球 基于 市场措 施“ 国际 航空 碳抵 消和减 排计 划CORSIA” 的实施 情况 。 本 文指出 许多国 家在满 足民 航组织 关于在 其国内 顺利 实施国 际航空 碳抵消 和减 排计划CORSIA 方面将 面临 或预 期遭 遇的 各种挑 战。 行动 请大 会 a 同意通 过全 球基 于市 场措 施减少 排放 ； b 请 理事会制 定选择 排放单位 的标准， 这些标 准应简单 、符合成 本效益 ，并对发 展中国家 的飞 机运营 人具 有一 定程 度的 灵活性 ； c 请理事 会更明确地阐明 与国际航 空碳抵消和减排 计划CORSIA 下 的法律规定和执 法行动有 关的标 准和 建议 措施 ，以 协助各 国确 保国 际航 空碳 抵消和 减排 计划 的适 当实 施； d 请 理事会不 要求运 营人遵守 各个地区 机制下 的不同减 排要求， 并且只 有一项全 球基于市 场的 措施来 解决 国际 航空 的排 放问题 ，以 真正 实现 国际 民航组 织碳 中和 增长 的理 想目标 。 战略目 标 本工作 文件 涉及 战略 目标E － 环境 保护 财务影 响 无需额 外资 源 参考文 件 国际民 航组 织附 件16 第IV 卷 国际 航空 碳抵 消和减 排 计划CORSIA 大会第A39-3 号决议 国 际民航 组织 关于环 境保 护 的持续 政策 和做法 的综 合 声 明 － 全 球基 于市 场的 措施GMBM计划 A40-WP/228 - 2 - EX/88 1. 引言 1.1 不断增 长的航 空市场 极大 地促进 了一个 国家的 经济 发展， 但也不 可避免 地造 成环境 挑战， 导 致全球气候 变化。意识到气候变化的 威胁， 有必要对可持续的 低碳发展进行投资， 以缓 解全球气候变 化日益 加剧 的关 切。 尽管 这个行 业在 全球 排放 量中 所占的 份额 不到 2 ， 但在 控 制它 对全 球温 室气体排 放方面 有着 巨大 的前 景。 1.2 国 际民 航组 织为 实现 其理想 目标 通过 了国 际航 空碳抵 消和 减排 计划CORSIA ， 它是 首个 着 眼于实 现国 际民 用航 空碳 中和增 长的 碳抵 消方 案。 国际民 航组 织的 这一 举措 于 2019 年 1 月 1 日 生效， 它得到 航空 业界 的普 遍欢 迎。 2. 讨论 2.1 监测、 报告 和核 查MRV 2.1.1 根 据国 际航空 碳抵消 和减排 计划 ，国家 必须监 测和维 持运 营国际 航线所 产生的 大量 燃料消 耗清单。然 而， 最常见的制约因素包 括缺乏足够的数据存档和 管理能力、质量控制程序 应用不足和没 有使用评估 此类数据的不确定性的方 法。考虑到巨大数据管理 的挑战， 国际航空碳抵消 和减排计划下 的报告 要求 也应 为国 际航 空碳抵 消和 减排 计划 的实 施提供 足够 的灵 活性 。 2.1.2 此外，在2021 年至2029年期 间 ，将适 用100的部 门方 法 ，这 意味 着抵消 要求 的计算将 仅基 于给定年份 该部门的全球平均增长率 系数。这将对在全球排放 增长中所占份额很小的航 空公司产生巨 大影响， 特 别是对发展中国家运营的 航空公司。因此， 在计算 运营人的抵消要求时， 显 然需要向发展 中国家 的这 些运 营人 提供 激励措 施。 2.1.3 查 明营 运非定 期航班 的航空 公司 是否符 合国际 航空碳 抵消 和减排 计划的 规定将 是一 个巨大 挑战。像印 度这样的国家， 有许多营 运不定期航班的飞机在国 际航线上飞行。由于运营 国际航线的不 确定性 ，阈值 可能 会随 时超 过 ， 因此 很难 跟进 这些 航空公 司的 运营 。 2.2 排放单 位标 准EUC 2.2.1 国 际民 航组织 国际 航空碳抵 消和 减排计 划的 碳抵消计 划将 国际航 空排 放限制在2020 年的 水 平 ， 因此， 飞机运营人需要抵消它们 无法通过技术和运营措施 减少的排放。具体而言， 航空公司需使 用国 际航空碳抵消 和减排计划 来抵消超过2019 年和2020 年设定 的平均排放量基线 的排放量。抵 消包括 支付在 世界 其他 地方 的减 排费用 ，这 是一 个有 吸引 力的选 择， 因为 它允 许以 更低的 价格 进行 减排 。 2.2.2 根 据国 际航空 碳抵消 和减排 计划 的规定 ，飞机 运营人 必须 通过购 买和取 消碳单 位的 方式来 抵消其排放 增长。不过， 国际民航组 织至今尚未最终确定符合 这项计划的碳抵消单位的 类型。然而， 如果任何有 关合格的抵消类型或年份 的限制可能会降低其可用 性并随之增加市场上此类 单位的成本。 这将最 终导 致符 合国 际航 空碳抵 消和 减排 计划 的要 求的成 本增 加。 - 3 - A40-WP/228 EX/88 2.2.3 目前 ， 联合国 清洁发 展机制 提供 大约20 亿个正 在流通 的碳 抵消单 位。如 果这些 清洁 发展机 制项目被允许用于 这个计划下的碳抵消， 它 们的数量将远远超过飞机 运营人对抵消的需求。另一方面， 限制符合国际航空 碳抵消和减排计划的条件 的清洁发展机制单位的数 量于高度符合环境完整性的单位， 则将严 重限 制抵 消供 应量 。 2.3 商用、 法律 和监 管挑 战 2.3.1 缺乏 实施国际航空 碳抵消和减 排计划的标准 和建议措施 的法律指导将 对监管机构 产生风 险 ， 因为监 管机构可能会要求飞机所 有人对不遵守国际航空碳 抵消和减排计划的情事负 责。如果飞机 运营人不依 照抵消要求取消适当的排 放单位， 目前仍不清楚一 个缔约国将对这个违反规 定的运营人采 取什么行动 。此外， 如果运营人在申 报破产后未能取消足够数 量的合格排放抵消单位以 支付其现有义 务，也可 能产 生法 律和 财务 后 果。 2.3.2 国际 航空碳抵消和 减排计划的 合规挑战之一 是在未确定 航班运营人的 情况下确定 谁应对 该计划的合规负责。如果 民航组织的指定代码和空 运运营人许可证AOC 的 持有人不能很容易确定的 情况下， 则 国际航空碳抵消和减排计 划的合规要求将由航空器 注册文件确定的飞机所有 人承担。如果 运营人未能 提交排放监测计划和年度 排放报告， 其国际航空碳 抵消和减排计划缔约国可 能就无法确定 飞机国际飞 行活动的运营人或因此无 法确定对此类活动排放负 责的一方。因此， 在这种 情况下， 国际 航空碳抵消 和减排计划的合规义务将 自动归属飞机所有人。对 于航空器出租人和投资者 来说， 在资产 抵押的 财务 组合 交易 中， 任何此 类风 险都 可能 变得 更加复 杂。 2.3.3 由于 国际航空碳抵 消和减排计 划仍处于初期 实施阶段， 国际民航组织 正在考虑国 际航空 碳抵消和减排计划 的许多要素， 包括最重要 的要素， 如排放单位标准 和可持续航空燃料可持续性标准。 然而， 由于 气候公约缔约方尚未 制定审计规则， 国际民航 组织需要确保国际航空碳 抵消和减排计 划的规定与 气候公约的规则达成 一致。各国特别是发展中 国家在国内政策、能力建 设、生态结构 方面的 差异 强调 只有 实施 包容和 公平 的基 于市 场的 措施才 能激 励全 球努 力和 鼓动更 广泛 的参 与。 完