社会科学研究 ２０２０􀆰 ３􀆰 动能转换农村土地产权制度改革与乡村振兴吴晓燕〔摘要〕 在中国ꎬ农村土地的产权制度及其变迁服务于国家现代化发展战略ꎮ土地是农民最重要的生存资料和财产ꎬ土地制度的变化不仅事关农民、农业、农村的发展ꎬ而且事关治理绩效与乡村稳定ꎮ中华人民共和国成立以来ꎬ中国农村的土地制度进行了两次大的改革ꎬ土地制度的“变动”引发了农民、农村社会要素能量的释放和能力的改变ꎬ实现了农村社会发展的“动能转换”ꎮ党的十九大报告提出乡村振兴重大战略ꎬ乡村振兴无论是产业发展、农民富裕ꎬ还是有效治理等都需要对农村土地产权制度做出适应城市化、市场化和城乡融合发展的变革ꎬ以赋予农民更充分的发展权和选择权ꎮ而承包地的“三权分置”和集体建设用地改革将给农村社会发展带来第三次“动能转换”ꎬ助力乡村振兴ꎮ〔关键词〕 土地产权ꎻ动能转换ꎻ乡村振兴〔中图分类号〕 Ｆ３２１􀆰 １ 〔文献标识码〕 Ａ 〔文章编号〕 １０００ －４７６９ ２０２０ ０３ －００５９ －１０〔基金项目〕 ２０１９年教育部人文社会科学研究规划基金一般项目“农村社会有效治理研究从精准脱贫到乡村振兴” １９ＹＪＡ８１００１２〔作者简介〕吴晓燕ꎬ中共四川省委党校马克思主义学院教授ꎬ四川成都 ６１００７１ꎮ以农业立国的国家ꎬ土地是农民生存的根本资源ꎬ也是农村最重要的生产资料ꎮ为此ꎬ国家有关农村土地产权的制度设计ꎬ从微观层面看既决定着土地使用价值的实现程度ꎬ也决定着农民的生存状况ꎻ从宏观层面看ꎬ决定着农村社会的资源与权利分配和社会结构ꎬ影响着农村社会的稳定和发展ꎬ进而影响国家现代化的进程ꎮ土地权属关系的“变动”将引发农民、农村社会要素能量的释放和能力的改变ꎬ实现农村社会发展的“动能转换”ꎮ一、问题提出与研究回顾１.问题提出中国是一个农业文明历史悠久的国度ꎬ农业、农民、农村曾是国之根本ꎬ但在漫长的专制集权时代ꎬ皇权止于县政ꎬ农民是外在于国家权力体系的ꎮ中华人民共和国成立以后ꎬ由于实行赶超的工业发展战略ꎬ中国农村与城市的发展不是“齐头并进”ꎬ农村的命运掌控在国家手中ꎬ须服从和服务于国家工业发展的需要ꎬ农村的繁荣与否受制于国家的农村政策ꎮ近年来ꎬ党和国家把农村发展问题提升到了新的高度ꎬ非常重视农村发展、农民富裕等问题ꎮ习近平总书记强调ꎬ中国要美ꎬ农村必须美ꎬ美丽中国要靠美丽乡村打基础ꎮ在党的十九大报告中ꎬ习近平总书记再次强调ꎬ农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题ꎬ必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重ꎬ并首次提出了“实施乡村振兴战略”宏大愿景ꎮ􀅰９５􀅰乡村振兴是党和国家在新时代制定的农村发展战略ꎬ为实现这一战略目标ꎬ党和国家制定了“农业农村优先发展”的方针ꎬ其目的是要实现农业强、农民富、农村美ꎬ即全面实现农村现代化ꎮ在当下的农村ꎬ土地依然是重要的资源ꎬ如何完善和深化农村土地制度改革ꎬ如何最大限度地激发土地及其相关要素的活力ꎬ事关城乡资源的合理配置和城市与乡村两个空间的平等发展ꎬ也关系着城乡融合和乡村振兴ꎮ２.已有研究简要梳理目前ꎬ学界关于农村土地产权制度的研究成果较为丰硕ꎬ对此问题的研究也多随农村土地政策的变化而变化ꎮ近五年来ꎬ学界关于农村土地产权制度改革的研究主要集中在以下方面一是中国农村土地产权制度的现状与问题研究ꎮ改革开放以来形成的中国农村土地制度随着城市化的加快和农民的流动也在不断调整ꎬ但根本的制度安排没有变化ꎬ这在一定程度上导致某些方面已滞后于现实需求ꎮ学界对此做了很多研究黄鹏进基于对浙江萧山的实地调研ꎬ指出目前农村土地产权界定主要遵循公有产权规则、私有产权规则以及家业产权规则ꎬ正是因为国家法律没有对土地权属做出精确的界定ꎬ导致农村存在土地产权之争ꎮ①马贤磊等人认为ꎬ由于现实中有关土地的法律执行不到位ꎬ造成了农民土地产权认知感较低ꎮ②刘杰认为土地制度在规则、权力以及治理三个层面的失范是导致土地冲突的根本原因ꎮ③夏扬认为土地不仅需要承担公共职能ꎬ还需要带来经济利益ꎬ土地的多重价值导致制度设计陷入复杂境地ꎮ④二是农村土地产权改革方向与改革实践研究ꎮ一些学者从规范的角度对农村土地产权制度改革方向进行分析ꎬ指出应以土地确权为契机ꎬ明确农村集体土地所有权的承担主体、保护农民土地用益物权和收益分配权、推动产权经营和壮大农村集体经济ꎮ⑤有学者认为ꎬ农村土地产权制度改革应置于产权与市场双向互动的视角下ꎬ由市场对初始界定的产权进行选择ꎬ然后让产权在市场竞争中进行再界定ꎬ由此在循环中实现权利束在不同权利主体间顺畅流通ꎮ⑥刘守英认为ꎬ土地制度改革的最终目的是增加农民的土地财产权利ꎬ应建立兼顾国家、集体和个人三者利益的土地增值收益分配机制ꎮ⑦为了适应城乡社会发展对农村土地产权改革的要求ꎬ一些地方开展了土地产权制度改革试验ꎬ学界在试验的基础上进行了理论探讨ꎮ随着十八届三中全会以来农村土地“三权分置”的提出ꎬ学者们首先研究了三权分置的内涵和意义ꎬ例如ꎬ刘守英等分析了三权分置各项权利的内涵ꎬ讨论了“三权分置”下集体所有权、成员承包权及经营权各自的权限范围ꎮ⑧张毅等人指出ꎬ三权分置下承包权、经营权在承包权互换和转让条件下具有物权性质ꎬ而经营权在土地承包权入股、转包以及出租条件下具有债权属性ꎮ⑨另有一些学者讨论了三权分置中可能存在的问题ꎮ例如ꎬ陈金涛等人认为三权分置中存在权利主体的博弈造成三权的利益关系失衡、权能实现受限等问题ꎮ⑩李长健等人认为ꎬ三权分置会带来农地流转的全面展开ꎬ导致非粮化与确权不确地、农地过度集中、合同违约、非农化等问题ꎮ􀃊􀁉􀁓三是农村土地产权制度改革与农村社会发展关系研究ꎮ学者从不同角度对农村土地产权制度改革对农村社会带来的影响进行剖析ꎮ李巧莎认为ꎬ农村土地的经营抵押权对推进农业现代化以及农业发展规模具有重要作用ꎮ􀃊􀁉􀁔郭君平等人基于对中东部六个省份的调查ꎬ认为农地转入使得收入水平越高的农户获益愈大ꎬ农地转出在一定程度上具有缩小收入差距的功能ꎮ􀃊􀁉􀁕唐潥等人指出ꎬ农村土地确权能够带来交易主体变化、交易价格差显化ꎬ最终实现农民与市民之间的交易ꎮ􀃊􀁉􀁖赵明月等人认为ꎬ农村土地改革对实现要素有序流动和优化资源配置有一定的意义ꎬ是乡村重构的推动途径ꎮ􀃊􀁉􀁗已有研究表明ꎬ农村土地产权制度及其变化一直是理论研究的热点ꎬ但不同阶段关注的重点不同ꎮ目前ꎬ学界既有从宏观层面研究土地政策如何完善才能更好地维护社会稳定ꎬ也有从微观层面讨论政策如何执行才能更好地实现农民权益ꎬ但从土地政策客体土地自身的角度对土地制度改革所能带来的效益进行系统梳理的研究不多ꎮ尤其是在乡村振兴这一背景下ꎬ农村土地产权制度的改革将如何激发乡村社会要素的潜能以助力农业发展和乡村振兴ꎬ是一个值得探讨的重要现实问题ꎮ因此ꎬ本研究集中探讨农村土地产权变动会对城乡社会要素带来哪些效应ꎬ进而将如何影响乡村社会发展ꎮ二、中国农村社会发展中的两次动能转换推行什么样的土地制度和农村发展政策都是为实现国家发展战略服务的ꎮ中华人民共和国成立前后至２０１５年ꎬ中国进行了两次大的农村土地􀅰０６􀅰产权制度调整ꎬ每次调整之后ꎬ农民的土地权益和农村社会的发展道路及其模式都发生了较大变化ꎮ１.土改赋权农村发展中的第一次动能转换中华人民共和国成立前后的土地改革􀃊􀁉􀁘是中国农村发展的第一次动能转换ꎮ在中国几千年的农业文明历程中ꎬ土地是农民的生存之本ꎬ但“人多地少”的现实导致人地矛盾尖锐ꎬ一旦土地过于集中ꎬ农民为活命的暴动便不可避免ꎮ中国共产党正是依凭对农民的土地承诺赢得农民的支持ꎬ正如著名的农村问题专家杜润生先生所言ꎬ“农民取得土地ꎬ党取得农民”􀃊􀁉􀁙 ꎬ并最终取得政权ꎮ中华人民共和国成立以前ꎬ中国农村土地制度为私有制ꎬ但多年的战乱使得土地分配过于悬殊ꎬ导致农业生产效率低下、农村发展缓慢ꎮ中华人民共和国成立前夕ꎬ在东北华北等老解放区完成了土地改革ꎬ贫苦农民家庭分得土地ꎬ开始一家一户的生产经营ꎮ在全国解放以后ꎬ １９５０年颁布了中华人民共和国土地改革法ꎬ将原来集中于少数人手中的土地无偿地分给了无地或少地的农民ꎬ实现了土地按人口的平均分配ꎬ ３􀆰 １亿人新解放区因此获得了生存资源ꎬ并免除了过去每年向地主缴纳的七百亿斤粮食地租ꎮ这时的土地制度是一种家庭所有的小土地所有制ꎬ自主生产且自主经营ꎬ这场土改因“地动” 土地产权主体变动释放了农村社会发展的能量ꎬ激发了农民的能力ꎮ首先ꎬ土地改革释放了农村活力ꎬ实现了农民增收ꎮ土地改革使农民家庭获得了土地ꎬ虽然人均土地很少ꎬ但农民千百年来对土地的渴求得到满足ꎬ人人拥有属于自己的地块ꎬ拥有对土地及其全部收益的支配权ꎮ农民将自己的全部热情和能力投在土地上ꎬ在小块土地上精耕细作ꎬ自主安排生产ꎬ农业生产效率得到提高ꎬ农村生产力得以解放ꎮ “在农村ꎬ土地所有权的较平均分配是经济增长的先决条件”􀃊􀁉􀁚 ꎬ土地改革使自耕农在有效地使用其土地方面有直接经济利益可图ꎬ因而农业生产力和产量都日趋提高ꎮ土改赋予了农民家庭土地所有权、生产经营自主权和生产剩余支配权ꎬ激发了农民的能量和能力ꎮ “到１９５２年土改结束ꎬ全部耕地的４０％ － ５０％的所有权易手”􀃊􀁉􀁛 ꎬ实现了农村经济的“快速”增长ꎮ从农作物产量方面来看ꎬ “１９４９ － １９５７年􀆺 􀆺 ꎬ粮食生产以高于６％的年平均速度增长ꎮ棉花产量增长几乎达到９％ ꎬ这基本上应归功于将闲置的生产要素投入使用”ꎮ􀃊􀁊􀁒粮食产量的增加ꎬ必然会带来农民收入的提高ꎬ “农村人口中最贫穷的２０％的人的收入增长份额ꎬ从２０世纪３０年代到１９５２年期间几乎翻了一番”ꎮ􀃊􀁊􀁓其次ꎬ土地改革唤起了农民的政治参与热情ꎬ强化了政治认同ꎮ几千年专制集权时期ꎬ虽然“普天之下ꎬ莫非王土”ꎬ但实际上实行的是土地私有制ꎬ土地可以买卖、租典、继承ꎬ要新增土地则需付出成本ꎬ主要通过购买取得ꎮ之前几千年的历史是“皇权不下县ꎬ底层无政治”ꎬ农民不关心皇权更迭、不关心谁当皇帝ꎬ家事唯上且唯一ꎮ而土改的工作方针是“依靠贫农、团结中农”ꎬ通过“诉苦运动”、文艺宣传等政治动员途径ꎬ大部分贫下中农积极投身于土改运动ꎬ爆发出极大的政治参与热情ꎮ尤其是１９４９年前后的土改ꎬ农民无偿获得了土地ꎬ共产党凭借其手中的政权ꎬ没收地主、富农的土地及其部分生产资料ꎬ再无偿地分配给全体农民ꎮ农民取得土地没有付出经济上的代价ꎬ凭借的是对共产党的政治追随ꎮ这种土地取得方式极大地增强了农民对共产党建立的中华人民共和国的认同ꎮ于是ꎬ中华人民共和国成立后的各种政治活动农民都报以极大的热情ꎬ对共产党的信任延伸至对政权的认同ꎬ对政治活动的支持和回应ꎮ由此ꎬ这既加强了党和国家与农民之间的联系ꎬ也促使农民开始关心国家政治、关注国家事务ꎬ这是对农民政治意识的唤起和政治参与能力的培养ꎮ再次ꎬ土地改革激发了农民的学习热情ꎬ其自我发展能力得以提升ꎮ土改让农民获得了经济权利ꎬ经济利益的刺激同样强化了农民的政策认同和行动追随ꎮ在推行土改的同时ꎬ国家开始主导对农民的教化ꎬ最重要的措施就是文字下乡和各级各类学校的兴办ꎮ例如从“扫盲”开始ꎬ举办各种识字班ꎮ “这一时期民办学校绝大部分由农村地区的人办理ꎬ并且数量随着新解放区土地改革的进行而增多􀆺 􀆺 ꎮ主要的目标是扫盲ꎬ一个冬季农民们一般能学到几百个汉字”􀃊􀁊􀁔 ꎬ随着农民学习积极性的高涨ꎬ国家开始把冬学和成年农民学习组改成正规的学校教育ꎬ “１９５０年宣布的目标是在每个村建一所民办学校ꎮ”􀃊􀁊􀁕受教育机会的部分获得ꎬ既可以让农民逐渐脱离传统的陋习和封建文化ꎬ又有可能接受科学的生产技艺ꎬ农民的自我发展能力得以提升ꎮ最后ꎬ土地改革重塑了农村社会秩序ꎮ土地改革之前ꎬ农村的实际治权掌握在地主手中ꎬ农村的社会关系不时处于紧张状态ꎮ土地改革是一次向农民的赋权ꎬ土地权属关系的变动让农民获􀅰１６􀅰得生产自主权ꎬ在激发其生产积极性、增加收入的同时ꎬ农民还能自由支配自己的劳动ꎬ在劳动之余获得自我发展的可能ꎮ “土地改革不仅仅意味着农民经济福利的增加ꎬ它还涉及一场根本性的权力和地位的再分配ꎬ以及原先存在于地主和农民之间的基本社会关系的重新安排” 􀃊􀁊􀁖 ꎬ这对农村而言是一次“飞跃”式的发展ꎮ土地改革让广大农民翻身做主人ꎬ而“原先拥有较多土地的地主在失去土地的同时ꎬ也会失去对乡村地方的统治权”ꎮ􀃊􀁊􀁗即是说“土地改革不仅仅是对土地的重新分配ꎬ更重要的是通过获得土地而获得发展”ꎮ􀃊􀁊􀁘土地改革改变了农村的权力结构ꎬ乡村社会秩序在土改结束后得以重建ꎮ总之ꎬ土地改革是一次土地权属关系的变化ꎬ而不同的产权安排形塑了产权所有者不同的自主性和权力空间ꎬ形成了不同的激励机制ꎮ正如周其仁所指出的ꎬ当土地为农民家庭私有时ꎬ劳动的效率来自家庭对剩余权的完全占有ꎮ􀃊􀁊􀁙不仅如此ꎬ通过政治权力按人口均分土地彻底改变了农村社会的经济关系ꎬ并由此引发上层国家与底层社会之间的政治关联ꎬ进而引起农村社会阶级关系、社会结构、权力归属以及社会秩序的变化ꎬ在激发农民发展潜力和能力的同时ꎬ也引发了农民个体家庭利益诉求与国家现代化发展需求之间的张力ꎮ２.承包还权农村发展中的第二次动能转换随着快速工业化战略的实施ꎬ为更好地为工业化汲取资源ꎬ中国于２０世纪５０年代后期开启了农村集体化运动ꎬ分给农民的土地很快被收回ꎬ成为集体的土地ꎬ农民成为集体社员ꎬ通过参与集体劳动分得口粮ꎮ事实证明ꎬ农业劳动的属性并不适合集体劳动ꎬ这一时期农村劳动生产率下降ꎬ农民生活改善缓慢ꎮ于是在１９７８年ꎬ小岗村的自发改革得到中央默许并迅速成为政策得以推广ꎮ到１９８３年ꎬ全国９８％的农村户实行了各种形式的承包责任制ꎬ将５５０多万个生产队经营主体分为２􀆰 ３亿个单独的农户承包主体ꎬ家庭联产承包责任制成为中国农村新的经济制度ꎮ这一制度框架中ꎬ土地所有权仍归集体ꎬ但承包经营权属于农户ꎬ所有权与承包经营权分离ꎬ土地权属关系的分割变化开启了中国农村社会发展的第二次动能转换ꎮ第一ꎬ联产承包还权于农ꎬ改变了农业生产方式ꎬ释放了农村活力ꎮ农民家庭再次凭人口平均分得承包土地ꎬ回到一家一户的生产经营模式ꎮ历史证明ꎬ农民是最懂土地的人ꎬ家庭是最有效的生产单元ꎬ在自己的土地上付出并占有剩余产品的资格极大地激发了农民发家致富的愿望ꎬ农民的劳动积极性达到了前所未有的高度ꎮ随后的市场化改革更是激发了亿万农民的创造性和致富潜力ꎬ无论是农业劳动生产率、农业产值ꎬ还是农民收入都达到了历史最高水平ꎮ如粮食产量从１９７８年的３􀆰 ０５亿吨增长到１９８４年的４􀆰 ０７亿吨ꎬ农民收入年均增长１５􀆰 １％ ꎬ １９８４年粮食总产量创造了当时历史最高纪录ꎬ此乃土地承包激发农村活力的最好证明ꎮ第二ꎬ “两权分离”放活了空间ꎬ赋予了农民更多的民主权利ꎮ其一ꎬ经济权利ꎮ在承包地上ꎬ农民家庭可以自己决定生产什么、怎么耕作最初生产品种不能完全自主ꎬ因为需要按合同缴纳规定品种的公粮ꎬ随着粮食购销制度的彻底废除ꎬ农民获得完全的自主权ꎬ这是生产决策权ꎻ在完成公粮任务后ꎬ剩余产品归家庭所有ꎬ这是收益索取权ꎮ其二ꎬ农民获得了自由支配自己劳动的权利ꎮ集体经济时期ꎬ “除了投入集体ꎬ几乎没有什么选择的余地ꎮ 􀆺 􀆺中国的社会流动令人沮丧之处甚多ꎬ丧失了大量的机会”ꎮ􀃊􀁊􀁚随着承包制的推行ꎬ农民不再被捆绑在土地上ꎬ而是有了一定的迁徙自由ꎬ可以离开土地外出务工ꎮ从１９７８年起ꎬ部分地方开始出现农民外出务工的情况ꎬ但当时只是少数ꎮ １９８４年的中央一号文件鼓励土地逐步向种地能手集中ꎬ规定在不擅自改变集体承包合同内容的基础上ꎬ社员可以自找对象协商转包ꎬ这为农民外出提供了政策支持ꎮ自由流动带来了个人收入的增长ꎬ个人收入在１９８２年已经占到家庭收入的３８％ ꎮ􀃊􀁊􀁛其三ꎬ政治权利ꎮ承包制的实行ꎬ使得集体的生产功能丧失ꎬ失去经济基础的集体功能虚化ꎻ市场化趋势、经济利益的增长催生了个体农民的平等意识、权益意识、契约意识ꎬ如何把分散经营的农民组织起来管理自己的事务ꎬ由此诞生了“乡政村治”的基层社会治理格局ꎮ在此过程中ꎬ农民通过村民自治这个平台实现民主管理、自我管理ꎬ其政治权利逐步得到彰显ꎮ其四ꎬ文化权利ꎮ无论是生产上的自主决策权ꎬ还是劳动中的自主支配权ꎬ抑或自由迁徙权ꎬ农民都由集体组织的成员变成在市场商品市场、劳动力市场中扑腾的个体ꎮ市场竞争的残酷使农民意识到知识的价值、技术的能量、技能的重要ꎬ开始有意识地参加各种培训ꎬ学习农业生产或副业种植技术、乡镇企业经营本领以及外出务工需要的技能ꎮ这是农民文化权利的觉醒ꎬ也是发展权利的增长ꎮ􀅰２６􀅰总之ꎬ １９７８年以来农村社会的发展根本上得益于农村土地产权制度的改革ꎮ土地承包开启了“还权于农”的进程ꎬ农民不仅获得了一定的农地经营权ꎬ更重要的是获得了发展权ꎮ从此ꎬ农民不再被禁锢于集体劳动ꎬ不再被束缚于土地ꎬ这在解放农村生产力的同时ꎬ为剩余劳动力的转移提供了空间ꎮ生产自决、劳动自主、流动自由ꎬ农村社会的活力再次得以释放ꎬ农民发家致富的能力得以彰显ꎬ农民通过获得土地的承包经营权再次获得发展ꎮ尽管随后的改革重心转向城市ꎬ城镇化速度的加快导致城市的发展明显快于农村ꎬ城乡差距不断扩大ꎬ但并不能否定土地承包给农村社会发展带来的根本性变化ꎮ虽然城镇化逐渐挤压了农村发展的空间ꎬ消减了家庭联产承包制的改革红利ꎬ但２０世纪７０年代末的农村土地产权制度改革奠定了农村社会发展的基本经济基础ꎬ随后的改革也没从根本上动摇这一基本经济制度ꎮ３.不完善的土地产权制度制约农村社会发展前两次的农村土地产权制度改革尤其是承包制的推行ꎬ虽然促进了农民致富ꎬ实现了农村一定程度的发展ꎬ但因为只是部分还权ꎬ农民并没有获得完整的土地产权ꎬ农村社会的发展受到掣肘ꎮ首先ꎬ二元的土地产权制度和二元的城乡社会结构压抑了农民的发展权ꎮ ２０世纪５０年代后期开始的工业化、农村集体化运动形成了中国至今仍未彻底打破的城乡二元社会结构ꎬ在土地制度方面ꎬ农村的土地是集体所有ꎬ城市土地是国家所有ꎬ而农村土地又主要分成了农用地和建设用地两大类ꎮ这种二元的土地制度对农村土地的用途进行了限制ꎬ一方面严格限制农用地转为建设用地ꎬ另一方面农村建设用地与城市土地同地不同权ꎬ如之前法律规定农民的宅基地不允许出租、转让和交易ꎻ农村其他集体建设用地必须先由国家征用ꎬ变成国有土地后才能入市交易ꎮ在农村建设用地产权上ꎬ农村集体不能自行决定土地的用途ꎬ没有处置权ꎬ不能分享土地征用入市交易所获得的增值收益ꎻ在土地资源日益稀缺ꎬ土地用途选择又受到限制时ꎬ农民没有将自己拥有的土地变更现有用途而求得更大发展机会的权利ꎬ即土地发展权被压抑ꎮ􀃊􀁋􀁒城市的快速发展使得资源不断向城镇集聚ꎬ农民流入城市但未能享受相应的公共福利和服务ꎬ产业结构的升级使得农业的弱势地位日益凸显ꎬ征地补偿的偏低让农民部分丧失了积累进城资本的机会ꎬ城乡差距的扩大加剧了农村的衰败ꎮ其次ꎬ土地承包经营权的权属不完整制约了农村社会发展ꎮ承包地的所有权属于集体ꎬ但公社体制解体后农村集体逐渐虚化ꎬ共有产权主体被悬浮ꎬ因此导致农村土地包括承包地被征用时集体利益因缺乏实际载体而无人代言ꎬ农民利益受损而失去发展机会ꎮ同时ꎬ随着２０世纪９０年代中期后劳动力转移的加快ꎬ大量农民外出务工ꎬ承包地一方面被撂荒、闲置ꎬ另一方面农地的承包人与使用人实际发生了分离ꎬ如何从法律、政策层面上肯定这一变化并确保承包人和使用人的权益成为迫切需要ꎮ虽然１９９３年和２００３年都有相关政策或法规规定“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换或转让等方式流转”ꎬ但流转的只是农户承包经营权内部的部分权利ꎬ不利于改变资本、劳动、土地继续向城市单向集聚的状况ꎬ不利于城乡要素的合理配置和收益的平衡分配ꎬ其结果是农业因投资不足而发展乏力ꎬ农民因选择权受限和利益分配受损而缺乏发展能力ꎬ农村社会的凋敝趋向更为明显ꎮ可见ꎬ快速城镇化强化了城乡二元结构ꎬ在城乡发展差距进一步扩大的背景下ꎬ市场化、社会化的支出压力迫使农民不得不大规模进城获取非农收入ꎬ但进城的农民并未获得相应的社会保障ꎮ现有的土地产权制度似乎让土地成了农民最后的保障ꎬ但与城市相对健全的社会保障体系相比ꎬ这实际上是城乡居民发展权的不平等ꎮ尤其是“农二代”ꎬ他们“离土又离村”ꎬ只有赋予更完整的土地产权以实现土地资源的社会化配置ꎬ让土地的稀缺性价值在市场中得以体现ꎬ赋予农民更多样的选择ꎬ才能充分激发农村社会的内生力量ꎬ获得乡村社会发展的不竭动力ꎮ三、乡村振兴需要农村土地产权制度革新中国在计划体制时期建立了城乡分割的二元经济社会体制ꎬ改革开放初期随着农村土地制度和农业生产方式的革新激发了农村社会的活力和农民的发展潜力ꎬ城乡关系出现趋好变化ꎮ随后的城市改革导致城市快速发展ꎬ城乡差距扩大ꎮ２１世纪初期启动的城乡统筹发展战略也未能根本扭转土地、资本和人力向城市集中的趋势ꎬ单向的城市化加剧了城乡两个空间发展的不平衡ꎮ为此ꎬ在中国社会主义建设事业处于新的历史方位的背景下ꎬ农村成为全面建成小康社会的短板ꎮ于是党和国家提出了乡村振兴战略ꎬ并将此作为破解“三农”问题的核心抓手ꎮ要实现乡村振􀅰３６􀅰兴ꎬ不能不深化农村土地制度和集体产权制度改革ꎮ１.乡村振兴城乡发展权利的平等城镇化是一个国家实现现代化的必由之路和强大动力ꎮ随着工业化和城市化的推进ꎬ城乡发展的分化、农村人口的减少、一些村庄的消失是一种历史趋势ꎮ “现代化带来的一个至关重要的政治后果便是城乡差距􀆺 􀆺 ꎬ现代化还会向乡村提出新的要求ꎬ这加剧了乡村对城市的敌意”ꎮ􀃊􀁋􀁓但中国是一个农村人口大国ꎬ在现代化过程中的相当长时期内ꎬ还会有几亿人口生活在乡村ꎬ因此必须对乡村社会的发展予以高度重视ꎮ改革开放以后的城镇化进程中ꎬ单向城市化的发展价值取向导致了农村发展的滞后ꎬ在公共资源配置、要素流动、利益分配等方面偏向城市ꎬ城市的虹吸效应使得农村的土地、资本、人力等资源不断流向城市ꎬ农村逐渐被抽干ꎬ城乡差距愈益扩大ꎮ这种发展模式源于政府的政策导向和政府在资源配置中的主导地位ꎮ例如ꎬ二元的土地制度限制了农村土地资源价值的实现ꎬ宅基地产权的残缺使得农村住房价值低下ꎬ而城市房价的不断攀升吸走了农村的资本ꎻ农村要承担粮食安全的责任ꎬ但粮食价格的市场化并不能确保种粮农民收入的稳定ꎻ土地的细碎化和流转的不畅使得个体农民在市场化、社会化的浪潮中更加势单力薄ꎻ种粮不赚钱、城乡公共服务与社会保障的差距加速了农村劳动力的外流ꎬ离村不回村的二代农民工进城加剧了农村的空心化ꎮ这一发展结果的背后是城乡发展权利的不平等ꎬ农民没有享受到充分的土地权益、充足的公共服务权益和与公共责任对等的权益ꎮ随着２０世纪８０年代中后期城乡发展的再度分离ꎬ继１９８２ －１９８６年连续５年发布以农业、农村和农民为主题的中央１号文件后ꎬ ２００４ － ２０１７年的中央１号文件仍以“三农”问题为主题ꎮ然而ꎬ著名农村问题专家刘守英指出ꎬ这些中央１号文件的重心在农业和农民ꎬ总体基调是关注粮食安全增产和农民增收问题ꎬ农村的发展价值被忽视或关注不够ꎮ􀃊􀁋􀁔而基于中国的实际ꎬ城市和乡村将是现代化进程中两个不同的发展空间ꎬ二者不能走向对立ꎬ而要走向融合ꎬ在经济、社会、历史、文化、生态等方面实现功能互补ꎬ以推进整个国家的现代化ꎮ于是ꎬ在“以人民为中心”的发展思想指导下ꎬ把人民对美好生活的向往作为奋斗目标ꎬ把解决发展不平衡不充分的矛盾放在首位ꎬ党的十九大报告和２０１８年的中央１号文件提出要实施乡村振兴战略ꎬ “坚决支持农业农村优先发展􀆺 􀆺建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系ꎬ加快推进农村农业现代化”ꎮ农村的现代化、乡村的发展成为首要的三农问题ꎬ城市和乡村成为两个平等发展的空间ꎬ要共同发展ꎬ相互依赖、相互融合ꎬ这是乡村与城市发展权的平等ꎬ是农民与市民发展权的平等ꎮ２.土地产权制度改革助力乡村振兴党的十九大报告提出ꎬ要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求实施乡村振兴战略ꎬ而“产权是农村发展的基础”ꎮ􀃊􀁋􀁕没有产业发展的乡村是不可持续的ꎬ留不住人的乡村也是不可持续的ꎮ实现农村产业发展必须引入新的经营主体和产业载体ꎬ形成新的农业形态ꎬ构建现代农业产业、生产和经营体系ꎬ这涉及外来资本和技术对农业的投入、新的经营主体权益的落实、农民承包权益的保障和城乡之间产业空间的重构ꎬ亟须通过土地产权制度安排加以保障ꎮ首先ꎬ从产业发展角度看ꎬ产业兴旺是乡村振兴的重点ꎮ农业产业发展无论是引入新的产业形态、产业发展模式ꎬ城郊地区产业空间的重构ꎬ还是小农户经营领域和方式的创新如发展体验农业、生态农业、定制农业等ꎬ或是培育新型农业经营主体以及促进农村一二三产业融合发展ꎬ都可能涉及新的经营者的进入、外来资本的注入和外部要素的嵌入ꎬ这些外来的经营主体或新型的经营主体完全可能不是本村村民ꎮ如何在稳定农村土地基本制度框架的前提下ꎬ保证这些经营者的合法权益ꎬ促进农业新业态新产业的发展ꎬ需要对土地承包经营权进行分置ꎬ开放承包地的经营权ꎬ予以明确的地位和政策保障ꎮ在实践中ꎬ因二代农民工离土离村不回村ꎬ土地的承包主体和经营主体实际已发生了分离ꎮ这说明ꎬ乡村振兴中农业产业的发展需要土地产权制度的相关革新予以保障ꎮ从２０１４年开始ꎬ “三权分置”明确成为农地产权制度改革的方向ꎬ ２０１８年中央１号文件再次强调完善农村承包地“三权分置”制度ꎬ经营权成为与集体土地所有权、农户承包权并列的一项权利ꎬ受到平等保护ꎮ其次ꎬ从农民致富的角度看ꎬ农民家庭的收入主要由农业收入和非农收入两部分构成ꎮ因人均土地面积太少、地块细碎ꎬ传统的种植业和种植模式很难让农民致富ꎬ农业要增收一方面需要发展农业新业态和新产业ꎬ强化创新驱动发展ꎬ引入新的商业模式ꎬ发展现代农业、智慧农业和􀅰４６􀅰乡村新型服务业ꎻ另一方面要实现农业产业结构的升级ꎬ深化农产品供给侧结构改革ꎬ延长农业产业链ꎬ增加农产品的附加值ꎬ以高品质的产品获得高收入ꎮ随着城乡居民收入水平的提高ꎬ对绿色、环保等生态农产品、定制农产品的需求逐渐增加ꎬ为农业创造新的供给提供了极大的机会ꎮ为此ꎬ农业的产业形态、经营模式、产业组织类型、营销手段等都将发生变化ꎬ新的产业形态、商业模式、经营主体的出现都会与农业最根本的生产要素 土地发生关联ꎬ不能不触动以村民身份为基础的、相对封闭的土地产权制度ꎮ而对于长期外出以非农收入为主的农户而言ꎬ让闲置的承包地价值增值同样需要土地产权制度的调整来确保土地要素的流动性和优化配置ꎮ如果要增加农民的财产性收入ꎬ实现农民的土地发展权ꎬ农村土地制度的革新就更为必要ꎮ最后ꎬ从农村内部来看ꎬ实现生态宜居需要发展新业态、新产业和实现农业产业结构升级ꎻ乡风文明和治理有效集中体现了农民的文化权利和政治权利ꎬ而确保农民拥有更充分的土地权利ꎬ更广泛的财产权利和更自主的劳动和选择权利ꎬ实质上就是赋予他们更多的发展权和自由权ꎬ这是农村社会走向文明和善治的基础ꎮ孟德斯鸠曾指出“土地出产之多少主要不在于土地肥沃程度ꎬ而在于居民是否享有自由”ꎮ􀃊􀁋􀁖所以ꎬ农村土地产权制度适应城市化、市场化和城乡融合发展的变革ꎬ是乡村振兴的基础ꎮ四、 “三权分置”与集体建设用地改革乡村振兴中的动能转换乡村振兴的最终目的是要全面实现农业农村的现代化ꎬ其重要途径就是通过资源要素在城乡之间的双向流动ꎬ实现城乡两个空间的平等发展ꎬ互促互补ꎬ共生共荣ꎮ在土地制度方面ꎬ有两项改革与乡村振兴密切相关ꎮ一是承包地的“三权分置”ꎬ二是以宅基地为主的集体建设用地改革ꎮ这两项土地产权制度的变革在维护农村土地基本制度框架的前提下ꎬ要求农村土地产权日益明晰化ꎬ并在一定意义上打破了农村土地集体产权的社区性、封闭性ꎬ要求按照市场化、城市化的要求配置土地资源ꎬ开放土地产权ꎮ􀃊􀁋􀁗土地产权制度的完善和市场化配置激活了主体、盘活了要素ꎬ释放了活力ꎬ有利于推动乡村社会的振兴ꎮ１.激活了多种资源２０世纪８０年代中后期开始的快速城镇化使得大量的资源向城市集中ꎬ乡村社会因缺少人力、资本等资源而发展停滞ꎮ乡村振兴一方面要激活乡村要素的内在活力ꎬ另一方面要利用外来资源ꎬ充分发挥市场在资源配置中的决定作用ꎬ进而释放城乡要素的潜能ꎮ承包地的“三权分置”改变了城乡之间资源要素单向流动的现状ꎬ有助于城乡资源的双向流动ꎬ推动城乡融合发展ꎮ首先ꎬ通过经营权流转提高了土地资源配置的效率ꎮ “三权分置”在农地的集体所有权和农户的承包经营权两权分离的基础上细分出第三种权利 经营权ꎬ分离出来的经营权可以依法流转ꎮ ２０１９年的中央１号文件还允许承包土地的经营权担保融资ꎮ农地产权的细分和交易性可以使土地在农村内部和城乡之间实现优化配置ꎬ农地的市场化、社会化配置有利于提高土地的利用效率ꎬ这既顺应了农地承包人与经营者分离的现实需要ꎬ也使得产权在不断交易中得以增值ꎮ其次ꎬ增加了农民的选择权ꎮ农地经营权的独立与流转赋予了农民更多的选择权ꎬ农民可以选择自种自耕ꎬ拥有完整的承包经营权ꎻ可以流转经营权ꎬ获取流转收入ꎬ进而放心地进城或从事其他行业ꎻ没有承包权的农民可以通过经营权流转从事农业及其相关产业ꎮ即是说ꎬ农民与农地可以有多种结合方式ꎬ从而拓宽了其选择范围和收入来源ꎮ最后ꎬ促进了资本和技术等要素下乡ꎮ正是有了经营权的流转ꎬ一些专业大户、龙头企业等新型经营主体得以进入农村ꎬ他们通过引入外部资本、技术、信息、经营模式等推动了农业经营方式变革ꎬ有利于促成农村新业态、新产业的出现ꎮ于是ꎬ此前农村劳动力和资本的单向度外流很可能演变为各类要素在城乡之间的双向流动ꎬ城市的资本、技术和劳动力可与农村土地要素相结合ꎬ从而在更广泛的范围内深化要素的市场化改革ꎬ提高要素生产率ꎬ并在要素组合效率提高的基础上形成城乡融合发展的新型动力ꎮ􀃊􀁋􀁘２.激活了多种权能土地产权是一组权利的集合ꎬ是权能与利益的统一ꎮ在建设用地方面ꎬ由于中国实行土地用途管制和城乡二元的建设用地制度ꎬ农村集体建设用地宅基地是农村集体建设用地的主体的权能被压抑了ꎮ为改变这种状况ꎬ ２０世纪９０年代初开始ꎬ农村集体建设用地使用权的依法流转得到许可ꎬ但随着城市化进程中土地成为稀缺资源ꎬ其非农使用土地开发或土地发展的价值不断增长ꎬ农村集体建设用地所有权与开发权相􀅰５６􀅰分离ꎬ这使得农民没能分享或很少分享到土地非农使用带来的巨大收益ꎮ即是说ꎬ农民没能充分享有土地发展权ꎮ而２０１５开始的宅基地改革试点ꎬ通过土地整理和城乡建设用地指标“增减挂钩”等配套政策ꎬ农户家庭可以分享部分宅基地增值的收益ꎻ同时宅基地转为经营性建设用地后依法可以出租、转让和抵押ꎬ激活了集体建设用地产权的权能ꎮ首先ꎬ盘活了农村的闲置资源ꎮ随着农民大量进城ꎬ农村出现了不少闲置农房ꎬ但因宅基地使用权是一种身份权ꎬ不能对外转让ꎬ闲置的农房及宅基地成为一种浪费ꎮ宅基地改革试点中农民可以自愿选择退出闲置的宅基地ꎬ再经过整理和复垦ꎬ产生出结余的建设用地指标ꎬ用于交易获取收入ꎮ在浙江绍兴ꎬ当地政府还通过闲置农房激活计划ꎬ打造闲置农房租赁平台ꎬ引进工商、金融、国有以及个人资本ꎬ采取出租、合作、合资、合股等形式激活闲置农房ꎮ截至２０１８年６月ꎬ全市已激活闲置农房２０９宗ꎬ经营范围实现了从民宿到农家乐、从创意景区到创作基地的转变ꎬ闲置农房被盘活了ꎮ其次ꎬ增加了农民的财产性收入ꎮ一是农房作为财产的收入ꎬ住房是农民重要的财产ꎬ但之前除了自住没有发挥财产功能ꎬ随着外来经营主体的入驻ꎬ农房作为财产能为农户家庭带来新的财产收入ꎮ如前文所述ꎬ绍兴市由政府出台闲置农房激活计划ꎬ预计到２０２０年ꎬ全市将建立基本完善的闲置农房开发利用机制ꎬ农民人均财产性收入将增加４０％以上ꎮ􀃊􀁋􀁙二是宅基地使用权的收益ꎮ在宅基地改革试点地区ꎬ整理出来的宅基地结余指标借助城乡建设用地指标“增减挂钩”机制ꎬ农民获得了宅基地变成建设用地指标后的部分价值增值ꎬ过去长期被限制的宅基地使用权的权能得到了部分体现ꎮ这两种形式的财产性收入有利于农民积累进城资本ꎬ促进城乡之间要素的合理流动ꎮ最后ꎬ促进了城乡居民土地权益的逐渐平等ꎮ在中国现有土地制度的法律框架下ꎬ城乡建设用地的权益不平等ꎬ农村建设用地中的宅基地和经营性建设用地的权益也不平等ꎬ农户的宅基地没有转让权和收益权ꎮ但是宅基地改革试点正是要打破这种不平等的制度安排ꎬ试点探索了宅基地向集体经营性建设用地转化的途径ꎬ而党的十八届三中全会决定允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股ꎬ实行与国有土地同等入市、同权同价ꎮ随着２０１７年利用集体建设用地建设租赁住房试点方案 国土资发２０１７ [１００]号的出台ꎬ农村集体建设用地直接入市成为可能ꎻ２０１８年中央１号文件进一步提出探索宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”ꎻ ２０１９年的中央１号文件进一步明确要在“修改相关法律的基础上ꎬ 􀆺 􀆺全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革ꎬ加快建立城乡统一的建设用地市场ꎮ 􀆺 􀆺稳慎推进农村宅基地制度改革ꎬ拓展改革试点􀆺 􀆺 ”􀃊􀁋􀁚而２０２０年１月１日起施行的新土地管理法取消了多年来农村集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制ꎬ这为农村、农民利用土地资源平等参与工业化、城市化提供了法律保障ꎬ为土地、资本、劳动等要素的双向流动提供了机会和空间ꎬ市场化的土地资源配置取向促进了土地权益的逐渐平等ꎬ为城乡一体化发展扫除了制度性障碍ꎬ必将大力推进城乡互动和融合发展ꎮ可见ꎬ以宅基地改革试点为核心的农村集体建设用地产权革新使农民房屋的所有权权益得到体现ꎬ宅基地使用权的权能得到部分彰显ꎬ被压抑的土地发展权逐渐释放ꎮ正是因为土地产权多种权能被激活ꎬ宅基地改革被认为是止住乡村衰败、激发农村活力的关键ꎬ为村庄转型、乡村产业发展、城乡融合打开了一条通道ꎮ􀃊􀁋􀁛而新土地管理法结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制ꎬ在破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍的同时ꎬ彰显了农民的土地财产权益ꎮ３.激活了多元主体乡村振兴要坚持农民的主体地位ꎬ并汇聚全社会力量ꎮ而新的时代条件下的土地产权制度革新恰恰激活了多元主体的积极性ꎬ让他们的活力得到释放、能力得到彰显ꎬ进而促进农村社会的发展ꎮ首先ꎬ激活了村内主体ꎮ没有村民参与的乡村振兴不可能成功ꎬ为此只有充分尊重村民的主体地位和意愿ꎬ保障其主体的权利和利益ꎬ以激发他们参与乡村建设的内在活力ꎬ乡村社会才能获得可持续发展的内在动力ꎮ无论是承包地的“三权分置”ꎬ还是宅基地改革试点和农村集体经营性建设用地的直接入市ꎬ一方面增加了村民的收入ꎬ另一方面给予了村民更广泛的选择权和自由权ꎬ其参与城乡间资源配置的自主性得到增强ꎮ与此同时ꎬ地权的开放、城乡土地权益的逐渐平等会唤起村民参与社区公共事务的意识ꎬ并通过参与农地经营权和宅基地使用权的流转ꎬ提升他􀅰６６􀅰们争取自己权益的能力ꎮ对土地的控制权、对生产的自决权、对资源配置的选择权和对收益的索取权都将极大地激发村民的主动性和潜力ꎬ激发他们参与乡村振兴的巨大能量ꎮ其次ꎬ激活了村外主体ꎮ村外主体包括作为个体的农民、城市居民ꎬ资本或技术的代表以及社会组织等ꎬ他们可能是专业大户、龙头企业等新型经营主体ꎬ也可能是合作社、家庭农场的经营者ꎮ这些外来主体进入农村ꎬ其前提条件是地权的开放ꎬ比如农地经营权的流转、宅基地使用权的出租、转让以及农村集体经营性建设用地的直接入市ꎬ这种土地产权制度的调整为外来主体制造了盈利空间ꎮ外来主体携带资本、技术、信息、管理等生产要素进入农村ꎬ尤其是知识型资本和创新型人才与农地、农村田园风光和历史文化相结合ꎬ先进的理念和技术与农村要素资源相结合ꎬ既有利于农业新业态、新模式的形成ꎬ培育农业新型经营主体ꎬ也能推动农产品质量的提升和农业供给侧结构性改革ꎬ还有助于新型职业农民的成长ꎬ无疑将为乡村振兴注入强大的动力ꎮ再次ꎬ激活了地方政府ꎮ无论是农地的“三权分置”ꎬ还是宅基地改革ꎬ都必须确保农村土地集体所有的性质ꎬ巩固和完善农村基本经营制度ꎬ这是地方政府的职责之一ꎮ与此同时ꎬ为农地经营权的流转、闲置农房的出租或合资合作利用、宅基地整理中结余建设用地指标的交易搭建平台、提供服务ꎬ完成土地确权ꎬ保障土地产权的顺畅流转和保护权益人的合法利益ꎬ同样成为地方政府的职责ꎮ其实ꎬ农村土地产权制度的革新ꎬ尤其是宅基地改革和即将施行的农村集体经营性建设用地直接入市ꎬ地方政府有机会占