DOI 10.12006/j.issn.1673-1719.2019.045柴麒敏 , 傅莎 , 祁悦 , 等 . 巴黎协定实施细则评估与全球气候治理展望 [J]. 气候变化研究进展 , 2020, 16 2 232-242Chai Q M, Fu S, Qi Y, et al. uation on the Paris Agreement work program and prospects for global climate governance [J]. Climate Change Research, 2020, 16 2 232-242巴黎协定实施细则评估与全球气候治理展望柴麒敏1,2，傅 莎1，祁 悦1，樊 星11 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京 100038；2 清华大学现代管理研究中心，北京 100084气候变化研究进展第 16 卷 第 2 期 2020 年 3 月 CLIMATE CHANGE RESEARCHVol. 16 No. 2March 2020摘 要 巴黎协定在确立 2020 年后应对气候变化框架性制度安排的同时也给出了一系列留待解决的后续任务，包括制定巴黎协定实施细则，细化相应规则、制度和指南等。经过 3 年的谈判， 2018 年年底在卡托维兹举行的第24 次缔约方会议对巴黎协定涉及的除市场机制外的众多议题做出了一揽子安排，建立了一系列指导和帮助各方在2020 年后落实和履行巴黎协定的实施细则，为全面有效实施巴黎协定提供了更明确的指导。本研究致力对巴黎协定实施细则的内容和特点、对中国的潜在影响和要求、后续谈判走向以及中国的对策等进行全面深入的梳理和分析。评估发现，实施细则继续保持了巴黎协定的“精妙平衡”，严格恪守并充分体现了“自下而上”的巴黎协定模式，在为发展中国家保留一定灵活性的基础上统一了报告和审评的“度量衡”，并进一步明确了以五年为周期提高行动和支持力度的序贯决策机制。细则可能给中国引领全球气候治理和国内履约带来新的机遇和挑战。中国需要从观念认识、责任担当、业务协调上做好新的布局，根据国内外新趋势、新特点构建中国特色的气候治理新体系。关键词 卡托维兹；巴黎协定；实施细则；气候谈判收稿日期 2019-03-05； 修回日期 2019-04-18资助项目 科技部国家重点研发计划全球变化和应对专项“国家碳减排自主贡献盘点方案设计及关键科学问题研究”项目“全球盘点方案的框架和制度设计”课题（ 2017YFA0605301）作者简介 柴麒敏，男，副研究员；傅莎（通信作者），女，副研究员， ①其中尼加拉瓜和叙利亚未签署直接批准了巴黎协定，美国于 2017 年 6 月 1 日宣布退出巴黎协定。引 言2015 年达成的巴黎协定凝聚了广泛共识，明确了全球应对气候变化的长期目标，建立了“自下而上”的以“国家自主贡献 全球盘点”为核心的不断提高力度机制[1]，为 2020 年后全球应对气候变化国际合作奠定了法律基础。巴黎协定已于 2016 年 11 月 4 日正式生效。截至 2018 年，联合国气候变化框架公约（以下简称公约）的 197 个缔约方均签署或批准了巴黎协定①,其中， 184 个缔约方批准或接受了巴黎协定，占全球温室气体排放的 89.3（不包含美国为71.4）[2]。 193 个缔约方递交了 165 份预期国家自主贡献（ INDC），覆盖全球接近 90 的温室气体排放[3-4]。同时， 181 个缔约方已通报了 153 份第一次国家自主贡献（ NDC），其中马绍尔群岛已对策论坛2 期 233柴麒敏，等巴黎协定实施细则评估与全球气候治理展望于 2018 年 11 月份提交其第二次国家自主贡献②。若综合考虑 INDC 和 NDC，事实上除利比亚外的196 个缔约方均提交了应对气候变化的行动和 /或目标，巴黎协定凝聚了最广泛的全球共识。巴黎协定不是终点，而是全球强化应对气候变化行动的“新的起点”，其在确立应对气候变化的宗旨、长期目标和框架性制度安排的同时也给出了一系列留待解决的后续任务，包括制定巴黎协定实施细则，细化相应规则、制度和指南等，而如何解决这些“未决事宜”直接影响巴黎协定的有效实施和全球应对气候变化行动的成效。为此，巴黎会议决定（ 1/CP.21）授权了一系列需要巴黎协定特设工作小组（ APA）完成的工作，包括国家自主贡献特征、信息和核算指南，全球盘点模式和信息来源导则，透明度模式程序和指南，适应信息通报报告指南，促进实施和遵约条款等。同时，决定还为附属机构（ SBI 和SBSTA）和公约下其他机构授权了一系列工作，如开发提高对发展中国家适应行动支持力度的方法学、核算发达国家公共资金动员情况的方法学、事前和事后资金报告安排、定义技术框架具体内容等[5]。根据马拉喀什会议的相关决议[6]， 2018 年底在波兰卡托维兹举行的第 24 次缔约方会议就上述巴黎协定后续实施细则达成共识。虽然各方自 2016 年 5 月开始，已经就实施细则展开了 2 年多的谈判，但从各协调员在 2018 年9 月曼谷会议成果的基础上于 10 月中旬提供的案文建议看，各议题均存在众多政治分歧和技术分歧，卡托维兹仍面临艰巨任务。同时，复杂微妙的国际形势，包括美国政府 2017 年宣布退出巴黎协定的后续影响[7-11]、法国被传为履行巴黎协定而加征燃油税导致的“黄马甲”事件、巴西会前撤回 2019 年气候变化大会的承办申请且其新当选总统雅伊尔 ∙ 博尔索纳罗多次发表对巴黎协定的消极言论等，也为会议的前景蒙上了一层阴影。与此同时，国际社会也在努力维护巴黎协定这一全球气候治理史上的里程碑，希望通过成功完成实施细则的谈判为落实巴黎协定提供持续性的机制保障，向国际社会传达各方践行承诺的积极信号，维护多边体制权威性和有效性。不管是 2018 年诺贝尔经济学奖颁给了研究气候变化的经济学家威廉 ∙ 诺德豪斯，还是同年 IPCC 发布的全球升温 1.5℃特别报告[12]进一步揭示了应对气候变化的急迫性，抑或会前除美国外的 19国领导人在二十国集团领导人布宜诺斯艾利斯峰会宣言[13]重申巴黎协定不可逆转，以及美国众多非国家主体的行动[14-15]，均揭示了各方积极应对气候变化的决心。最终，在各方的激烈博弈和共同努力之下，大会在因巴西和土耳其事项延期了一天后，在 12月 15 日晚间就巴黎协定涉及的除市场机制外的众多议题做出了一揽子安排[16]，建立了一系列指导和帮助各方在 2020 年后落实和履行巴黎协定的机制和规则[17-23]，继续保持了巴黎协定的“精妙平衡”，为全面有效实施巴黎协定、推动全球向温室气体低排放和气候韧性发展提供了更明确的指导，为当前复杂形势下的国际气候多边进程重新注入了信心和动力。本研究致力对巴黎协定实施细则的内容和特点、对中国的潜在影响和要求、后续谈判走向以及中国的对策等进行全面深入的梳理和分析。1 巴黎协定实施细则的主要内容根据巴黎协定及巴黎会议决定（ 1/CP.21）授权，卡托维兹会议就国家自主贡献 / 减缓③、适应、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点、遵约等条款的实施细则达成共识，其基本框架和主要内容如图 1 所示。②其中，文莱、厄瓜多尔、菲律宾、塞内加尔反对将其 INDC 随着巴黎协定的批准自动转化成 NDC 外，叙利亚、尼加拉瓜和巴勒斯坦未提交INDC 直接提交 NDC，厄立特里亚未批约但单独提交了 NDC。③有关国家自主贡献特征、信息、核算导则和登记簿谈判的授权来自巴黎会议决定有关减缓的章节。图 1 巴黎协定实施细则基本框架Fig. 1 The general framework of the Paris Agreement Work Programme1.1 国家自主贡献 / 减缓相关的实施细则主要内容会议形成了国家自主贡献的信息和核算的导则，初步确定了登记簿的模式和程序，就共同时间框架问题形成了阶段性成果。巴黎协定 4.8 条要求各方在通报国家自主贡献时，应根据巴黎会议和未来巴黎协定缔约方大会（ CMA）决定，提供“清晰、透明和便于理解所必需的信息”（ ICTU）。巴黎会议决定（ 1/CP.21）的第 24 段给出了“可能酌情包括”的各类相关信息。在此基础上，卡托维兹会议通过的ICTU 导则进一步详细列明了缔约方在提交国家自主贡献时需要提供的信息列表，包括与贡献参考点相关的量化信息（如基准年、基准值等）、时间框架/目标期、范围（气体、部门等）、准备进程（国内准备自主贡献的相关信息、如何考虑全球盘点的产出等）、假设和方法学、贡献的公平性和力度、贡献对实现巴黎协定第 2 条目标的作用等，要求缔约方在通报其第二次和后续国家自主贡献时，提供适用于其贡献的相应信息。导则本身没有区分发达国家和发展中国家，但缔约方可根据贡献的适用性自主选择提供的信息。巴黎协定 4.13 条要求缔约方在核算其国家自主贡献中的人为排放量和清除量时，应依据巴黎协定缔约方大会通过的核算导则，确保环境完整性、透明性、准确性、完备性、可比性和一致性，避免双重计算。卡托维兹通过的核算导则进一步给出了具体要求，包括要求各缔约方采用 IPCC 温室气体清单编制指南测算人为排放和清除量，若无法使用 IPCC 指南核算国家自主贡献时，则需提供如何测算的方法学，若国家自主贡献中涉及土地管理、木制品，也应提供相应方法学；要确保方法学前后一致性，任何方法学上的变化均需报告；应核算国家自主贡献中包含的全部温室气体源和汇，对于未能包含的源和汇，应给予说明。与 ICTU 导则一样，核算导则也将适用于第二次和后续国家自主贡献。同时，大会还要求在 2024 年的第七次巴黎协定缔约方大会（ CMA7）上进一步修订国家自主贡献的特征导则，在 2027 年的 CMA10 会上启动信息和核算导则的审评或更新，并考虑在2028 年的 CMA11 会上通过相关决议。NDC 特征、信息和核算导则NDC 登记簿共同时间框架应对措施注图中的“第 x 条”指巴黎协定条款，其中市场机制相关实施细则并未能在卡托维兹达成一致。合作方法所设机制非市场机制适应信息通报适应登记簿适应努力、需求、支持、机制资金预测双年报2025 年后资金目标适应资金技术框架周期性评估的模式和范围能力建设委员会模式程序和指南清单、进展报告、技术专家评审、多边审议与现有机制的衔接、过渡为全球盘点和遵约提供信息损失和损害（第 8 条）遵约促进实施和推动遵约委员会的模式和程序（第 15 条）为强化行动、支持和国际合作提供信息碳汇（第 5 条）减缓（第 4 条）市场（第 6 条）适应（第 7 条）资金（第 9 条）技术（第 10 条）能力建设（第 11 条）透明度（第 13 条）宗旨（第 2 条）温控目标 - 低排放气候适应型发展 - 资金流所有缔约方为实现协定宗旨和目标，采取、通报有力度的努力并逐步提高（第 3 条）以国家自主决定的方式全球盘点模式和信息来源（第 14 条）气候变化研究进展 2020 年对策论坛在实施应对措施的影响论坛方面，会议主要成果是在巴黎协定“确保 2020 年后延续实施应对措施影响论坛和就如何改进论坛开展谈判”的基础上，进一步确立了论坛的模式、工作程序和功能，特别是达成了“卡托维兹专家委员会”这一常设性的机构安排。专家委员会将由 14 位专家组成，任期 2 年，每年召开 2 次会议，会议 2 天，旨在为应对措施论坛的开展提供技术支撑。1.2 适应相关的实施细则主要内容巴黎协定 7.10 和 7.11 条要求各缔约方应当酌情定期提交和更新适应信息通报，其中可包括适应优先事项、执行和支持需要、适应计划和行动等；适应信息通报可通过国家适应计划、国家自主贡献和 / 或国家信息通报等渠道提交。卡托维兹会议制定了适应信息通报的导则，指出适应信息通报是国家驱动和灵活的，并不作为审查和各方比较的依据，不应给发展中国家增加额外负担。在提交渠道上，导则重申适应信息通报可通过 7.11 条所列的各种途径提交，同时注意到缔约方也可酌情将适应信息通报作为巴黎协定第13 条规定的透明度两年报（ BTR）的一部分提交。在通报内容上，导则附件列出了相关要素邀请缔约方根据国情和能力，提供附件 a ～ d 项有关国情、影响和脆弱性、适应优先事项、适应计划和行动以及所需和提供的支持的信息，同时邀请缔约方酌情提供其他附件 e ～ f 项所列信息，包括适应行动和计划的实施情况等。导则还授权适应委员会和 IPCC 第二工作组共同起草适应信息通报增补导则，供缔约方在通报其信息时结合附件所列的要素自愿使用，提交2022 年 11 月的 57 次附属机构会议（ SB57）会上审议。1.3 资金相关的实施细则主要内容关于新的集体量化资金目标，会议做出程序性安排，决定根据巴黎协定和巴黎会议决定（ 1/CP.21）授权于 2020 年 CMA3 上启动新的量化资金目标制定工作，这一工作的目的是在可持续发展和减贫努力框架下强化全球应对气候变化威胁的响应，包括使资金流与低排放和气候适应型发展路径一致。关于巴黎协定 9.5 条事前报告资金信息的报告模式，最终案文明确了发达国家事前提交资金预报信息的时间、渠道、登记、汇编、分析、审议等方面的安排，要求发达国家从 2020 年起每两年提交事前资金信息，有关信息在公约网站记录和展示；秘书处从 2021 年起准备相关信息汇编和综合报告作为全球盘点的信息输入，每两年组织召开会间研讨会和高级别部长级资金对话并准备相关报告。决定明确了发展中国家提交资金信息的自愿属性。1.4 透明度相关的实施细则主要内容透明度议题是卡托维兹会议的焦点。巴黎协定达成了一个增强的行动和支持透明度框架，卡托维兹会议进一步制定了上述透明度框架的程序、模式和指南（ MPGs），具体包含如下 8 个部分1 前言，包括透明度框架的目的、指导原则、发展中国家适用灵活性的基本规定、改进透明度的安排以及报告格式等； 2国家温室气体清单报告；3 国家自主贡献进展和完成信息报告； 4 气候变化影响和适应相关信息； 5 提供支持资金、技术和能力建设方面的信息； 6 资金、技术和能力建设方面所获支持与支持需求的信息； 7 技术专家审评； 8 促进性多边审议。 MPGs 适用于所有缔约方，但以如下方式给予发展中国家灵活性在 MPGs 中具体列明哪些部分可允许发展中国家根据其能力适用灵活性规定，发展中国家可自主决定何处需要灵活，但需要“明确指出”援引的灵活性规定、“简明扼要地说明”其能力局限，并提供强化能力的预期时间。在国家清单方面， MPGs 要求各缔约方使用 2006 年 IPCC 国家温室气体清单指南，在方法学一致可比的基础上报告 1990 年以来到报告年前两年的时间序列清单数据，使用灵活性的发展中国家应至少提供国家自主贡献目标基年和 2020 年2 期 235柴麒敏，等巴黎协定实施细则评估与全球气候治理展望以后到报告年前三年的时间序列清单数据。关于国家自主贡献的实施进展， MPGs 要求各缔约方提供其国家自主贡献的描述，确定定量和 / 或定性指标以跟踪其进展情况，并为每个指标提供最新信息；说明阐述进展报告中使用的核算方法与巴黎协定第 4 条的一致性；提供实施贡献目标的行动、政策和措施方面的信息并估算预期可实现的减排量；在贡献期满的那次透明度报告中评估是否实现贡献目标。关于支持， MPGs 延续了巴黎协定确定的区分，要求发达国家应根据巴黎协定 13.9条的规定，适用 MPGs 要求提供相关信息，其他提供了支持的缔约方应提供相关信息，并鼓励使用本 MPGs。关于技术专家审评， MPGs 澄清了专家团队将不对贡献目标及其描述的充分性或适当性、国内行动的充分性、提供支持的充分性、发展中国家使用灵活性的合理性进行审评。审评过程中，专家将比照指南，对报告的透明度、完整性等内容进行审评，对未能透明、完整报告的强制性报告要求提出“建议”，对非强制性报告要求提出“鼓励”。技术审评可采用集中审评、到访审评、书面审评或简化审评等多种方式。各方在 10 年周期内的第一次透明度报告和至少两次透明度报告应采用到访审评的方式。使用灵活性的发展中国家可选择集中审评。关于促进性多边审议， MPGs 主要借鉴了已有的模式，分为书面问答和现场交流两个阶段。使用灵活性的发展中国家将给予更长时限书面回答问题。同时，卡托维兹会议决定还就公约下现有透明度机制与巴黎协定下透明度机制的过渡做出了安排。对于巴黎协定缔约方，既有的公约透明度体制将基本被巴黎协定增强的透明度框架所取代，各缔约方将于 2024 年起基于新的 MPGs 每两年提交一次透明度双年报，以取代现行每两年提交的两年报或两年更新报，最后一次发达国家两年报将于 2022 年提交，发展中国家两年更新报将于 2024 年提交。针对非巴黎协定缔约方的公约缔约方，仍然适用公约下既有的透明度机制。1.5 全球盘点相关的实施细则主要内容卡托维兹会议根据谈判授权对全球盘点的框架性要素、进程安排、组织架构、产出成果、信息需求和信息来源等做出细化安排。在模式方面，细则重申了全球盘点的范围包括减缓、适应、实施手段和支持，强调了公平和科学问题将以缔约方驱动和交叉综合的方式在全球盘点全过程中予以考虑。全球盘点将分为如下3 个部分 1 信息收集和准备，侧重信息的收集、汇编和综合，为技术评估提供信息； 2 技术评估，侧重评估实现巴黎协定宗旨和长期目标的整体进展，识别强化行动和支持的机会； 3 成果考虑，侧重讨论技术评估产出的含义，为后续各方以国家自主的方式提高行动和支持力度以及强化国际合作提供信息。公约附属科技咨询机构和附属履行机构将建立“联合接触小组”，负责全球盘点的实施。“联合接触小组”将下设“专家对话”支持各方以圆桌会议、研讨会和其他活动的形式，在减缓、适应、实施手段和支持等主题领域下评估实现巴黎协定宗旨和长期目标，其中包括巴黎协定第 2.1（ a ～ c）条所涉目标的集体进展，并注意到，应对措施的社会经济后果及影响、气候变化不利影响有关的损失损害也会被酌情考虑到。“专家对话”将设 2 位联合协调员（分别来自发达国家和发展中国家）组织上述活动并准备基于对活动进行客观陈述的综合报告。成果考虑部分将在盘点当年的 CMA 大会上举办，技术评估 / 对话将在之前的 2 ～ 3 次附属机构会议举办，信息收集和准备将在技术评估 / 对话开启前的前一次附属机构会议上启动。盘点将邀请公约秘书处汇编信息，并要求秘书处分别就减缓、适应、国家自主贡献、实施手段和支持准备综合报告，也邀请公约下其他机构和论坛准备综合报告。盘点的产出将聚焦整体进展的评估，不针对个别国家，致力于识别不同主题领域强化行动和支持整体进展的机会和挑战，以及可能的做法和优良气候变化研究进展 2020 年对策论坛实践。盘点最终产出形式可以是缔约方大会决议，也可以是政治倡议。发达国家应该为保障发展中国家参与全球盘点动员资金和能力建设支持。在信息方面，细则区分了全球盘点信息需求和信息来源。信息需求方面，结合全球盘点的要素范围，梳理了包括排放 / 减缓进展，国家自主贡献进展，适应努力支持进展，实施手段和支持（包括资金流）进展，损失损害，发展中国家面临的障碍、挑战及资金、技术和能力建设差距，优良实践、经验和潜在机会，自主贡献中提及的公平等 8 个方面的信息需求。信息来源方面，巴黎会议决定（ 1/CP.21）的 第 99 段已经规定 IPCC 和 公约附属机构报告将作为信息来源，本次会议决定识别了额外信息来源，包括缔约方根据公约和巴黎协定要求提交的报告和信息通报、公约下机构和论坛的报告、授权秘书处编写的综合报告、联合国机构和其他国际组织的相关报告、缔约方自愿提交的提案、区域集团和机构的相关报告、非政府主体的报告等。1.6 遵约相关的实施细则主要内容卡托维兹会议成果确定了巴黎协定第 15条规定的促进实施和推动遵约委员会的模式和程序，包括委员会工作的启动方式、程序、措施和产出、系统性问题等。关于委员会的启动方式，细则规定了 3 种情形一是各国可以通过书面方式请求委员会审议涉及本国履行巴黎协定任何条款的问题；二是委员会可以就缔约方是否提交国家自主贡献、提交透明度报告、参加多边审议，以及发达国家是否按 9.5 条提交资金支持双年预报这 4 项有约束力的程序性义务自行启动审议；三是如缔约方严重持续违反透明度导则，委员会在缔约方同意的前提下，可基于技术专家审评中的建议启动审议。关于委员会运作的程序，首先规定了委员会开展工作应遵循的基本原则，包括在所有阶段照顾各国不同国情和能力、与缔约方建设性对话、避免重复工作等。同时规定可邀请其他机构参加审议、委员会提出改进措施前考虑缔约方意见、给予时间灵活性、为有需要的发展中国家参加审议提供资助等条款。关于委员会可采取的措施，主要有 5 项一是与缔约方对话以识别挑战、提出建议并分享信息，包括与获取资金、技术和能力建设支持相关的信息；二是协助缔约方与资金、技术、能力建设机构对话，以识别挑战和解决方案；三是就第二项所述挑战和解决方案向缔约方提出建议，并可将建议分享给合适的支持机构；四是建议缔约方制订改进行动计划并可应请求协助缔约方制订行动计划；五是针对提交自主贡献、透明度报告、参加多边审议、提交 9.5 条信息 4 项程序性义务，发出有关不遵约情况的事实认定。关于系统性问题，委员会可基于缔约方大会的授权或其工作识别系统性履约问题，并提出建议供缔约方大会审议。关于机构安排，委员会将由 12 位委员组成，任期 3 年且连任不得超过 2 期。 2019年巴黎协定第二次缔约方会议将选举 6 位任期 2 年的委员和6 位任期 3 年的委员以及相应的各 6 位候补委员。之后选举的委员均为 3 年任期。 2020 年委员会开始运行，制订议事规则，并在 2020 年底的缔约方会议上通过其议事规则。2 巴黎协定实施细则的主要特点和对中国的潜在影响2.1 巴黎协定实施细则的主要特点巴黎协定实施细则目前的篇幅将近百页，虽然各成体系，但也相互关联、交叉，共同形成了履行巴黎协定的法律规范、机制安排和时间路线图。从目前各方的评论和解读来看，对实施细则的关注点和角度各有不同[24-25]，仅从条文分析，初步呈现出如下 3 个特点。1 实施细则严格恪守并充分体现了“自下而上”的巴黎协定模式。巴黎协定中各国自主决定行动、履约非侵入性和非惩罚性的特点在实施细则中也得到了充分尊重，为不同国情的缔约方提高力度提供了灵活性和包容性。细则中关于巴黎协定第 15 条的遵约委员会功能的表2 期 237柴麒敏，等巴黎协定实施细则评估与全球气候治理展望述，强调“尊重国家主权，不是作为强制措施或争端解决机制，也不施加惩罚或制裁”，触发遵约机制的条件仅限于没有通报国家自主贡献、行动和支持透明度报告，或发达国家没有按 9.5 条提交资金支持双年预报等少数几种情况，但并不涉及这些通报内容本身究竟是什么，且用了大量“酌情考虑”的表述。每 5 年一次通报的国家自主贡献仅明确应包括减缓部分，适应等其他内容都是自愿报送的，减排目标也不是自上而下按照2/1.5℃排放路径或全球碳预算分配的，而是各个国家根据国情自行决定的。 2020 2025 年的 1000亿美元的长期气候资金及此后更高的资金支持也并不要求仅限于公共资金，对发达国家认缴不做具体规定，其他国家自愿提供和报送。2 实施细则在为发展中国家保留一定灵活性的基础上统一了报告和审评的“度量衡”。在发达国家对此问题的高度关切下，实施细则提高了对目标、行动和支持的透明度要求，确立了国家自主贡献减缓部分的信息和核算导则、共同的透明度框架等机制，信息报告的范围、频率和质量标准都有显著加强，对发展中国家气候变化统计报告工作提出了更高的要求。所有缔约方在 2025 年第二次及以后通报国家自主贡献减缓行动时，必须共同适用实施细则中的信息和核算导则以提供详尽的定量化信息（ 2020 年可选）；不晚于 2024年起按照通用的透明度模式、程序和指南每两年一次通报信息，其中国家温室气体清单报告统一采用 2006 年 IPCC 国家温室气体清单指南及后续更高版本，且所有国家至少需报告 2020 年后每年的排放清单以及国家自主贡献的参考年份清单；所有国家报告的清单和国家自主贡献实施进展信息需接受技术专家评审；通过国家自主贡献、国家适应计划或透明度两年报同期通报适应信息；2020 年起始的资金支持两年报中报告发展中国家南南合作信息虽然不是强制要求，但相关情况必将受到国际社会的广泛关注。细则为发展中国家实施巴黎协定和通报信息提供了有限的灵活性，即在某些具体报告、审评和多边审议条款下，在为各国规定强制义务的同时，对发展中国家则提出“邀请”或“鼓励”以免除强制性，或放宽要求。这样的机制安排给发展中大国带来了无形的压力，且在使用灵活性时，细则还对发展中国家规定了最低限度，同时要求对相应的能力不足和未按通用指南通报做出澄清，评估并报告提高能力所需的时间和方案。3 实施细则明确了以 5 年为周期提高行动和支持力度的序贯决策机制。巴黎协定确立的周期性“雄心循环”在实施细则中得到了强化，自 2020年开始，类似并同步于中国的“五年计划”，每 5 年作为一轮，期间会有最新行动和支持信息报告（一般每隔 2 年）、对实施总体进展的全球盘点（每次持续 2 ～ 3 年）、联合国秘书长特别活动（如领导人峰会）、新的国家自主贡献通报的滚动进程。周期性进程的目的是为了最终实现巴黎协定的宗旨和长期目标，包括巴黎协定第 2 条中所列的目标，即“全球温升 2/1.5℃以内”“推动气候韧性和温室气体低排放发展”及“与之一致的资金流”。其中，“资金流”作为泛化的概念被经合组织国家（ OECD）引入后，逐渐有了主流化并替代传统的公约下“发达国家向发展中国家提供资金支持”的倾向。大部分评估研究表明，按预期的国家自主贡献估算的2030 年全球排放水平与 2℃排放路径还有约 150亿 t CO2的差距（与 1.5℃排放路径差距约为 320亿 t CO2），同时现实的筹资力度与每年 1000 亿美元及更高的长期资金目标也存在着较大差距，未来巴黎协定实施最大的挑战就在于如何通过各国自主贡献以及国际合作来提高行动和支持的力度，尽管发展中国家在实施细则中没有被强制要求，但“转向全经济范围减排或限排”“鼓励自愿提供资金支持”等表述也在敦促发展中国家特别是大国加快减排和出资。2.2 巴黎协定实施细则对中国的潜在影响基于对各方不同利益关切点的评述以及条文的分析，不难发现巴黎协定的实施细则尽管并不具备强的法律约束力，但其通过现有国际秩序下具有可实施性的一系列规则和机制，有可能气候变化研究进展 2020 年对策论坛在技术、市场、治理等层面对全球发展产生较为深远的影响。具体对中国而言，一方面，中国的经济和排放体量及发展阶段已经不允许我们片面强调“共同但有区别的责任”，最近十年来的谈判历程也证明了越晚达成的规则“区分”的程度就越弱，而要更积极建设性地成为引领者，举“气候的旗”，就要“自愿”提高减排和出资的力度，特别是在“美国无心、欧洲无力”的国际环境下，这就并不都是利得，还要有准备付出短期的代价，平衡好国家利益和国际形象；另一方面，越来越多的“共同”但非“区别”的义务和责任对中国国内履约提出了更高的要求，特别是要在共同的透明度框架下建立更完善的统计和报告工作体系，这就需要更多依赖公共财政资源而不仅是目前有限的多边资金支持来完成这些工作，也需要更成建制的人力投入和制度保障。3 未来谈判主要走向和中国的对策3.1 新时代全球气候治理趋势分析与巴黎协定一样，实施细则的达成也“不是终点，仍是新的起点”。随着巴黎协定实施细则的达成，全球气候治理也进入了以保持足够政治推动力和有效落实巴黎协定为主要特征的“后巴黎”时代。应对气候变化是项长期的任务，并不是一蹴而就的，未来国际局势也仍会有跌宕起伏，有效落实巴黎协定尚存众多不确定性和挑战。中国在这个进程中有自己的利益诉求和主张，希望能推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，彰显负责任大国的形象，推动构建人类命运共同体，这也需要几代人的奋斗和努力。从近十年来的多双边进程看，全球气候治理新时代的大趋势正在逐步显现。一是应对气候变化议题将长期占据全球和大国关系的主要议事日程。因其道义性、全球性和长期性，气候变化已经成为自二战以来国际社会最普遍关注的话题，并广泛吸引了从科学界到政治、经济、人文、法律等各界人士的参与，近年来有关应对气候变化国际合作的国家领导人联合声明、高级别活动的数量不断增长，气候议题成了国际贸易、区域安全等国际事务中相对最容易形成共识的领域，大国在谈，小国也在谈，领导人在谈，普通老百姓也在谈，这种参与度是空前的，而且是最体现现代价值的。尽管多边主义和基于规则的国际秩序近年来频频遭遇挑战，但从更长的历史周期来看，人类社会致力于可持续发展的努力不会白费，增进人类福祉的事业不会被遏制，追求更高文明的脚步不会停歇。二是提高行动和支持力度将成为未来应对气候变化国际合作的主要命题。从 2009 年、 2014年的联合国气候峰会来看，按照巴黎协定实施细则中全球盘点达成的共识，未来每十年中逢4、逢 9 的年份联合国秘书长都将可能召集各国领导人举行气候峰会，接通最高决策的“天线”，通过持续的进程展现提高应对气候变化行动和支持力度的政治意愿，最近一次的峰会就在 2019 年9 月。联合国秘书长安东尼奥 ∙ 古特雷斯在对卡托维兹气候大会成果表示祝贺的同时也特别表示了他对“力度 / 雄心”的关注，并 5 次强调“力度”问题将是 2019 年他召集的联合国气候峰会上的中心工作和优先事项，包括减缓的力度、适应的力度、资金的力度、技术合作和能力建设的力度、技术创新的力度。力度是“自下而上”保障巴黎协定宗旨和长期目标实现的关键。三是考虑不同国情的共同制度框架将最终替代发达国家和发展中国家的区分。尽管从政治上，保留“南北之分”短期内对包括中国在内的发展中国家有利，但从应对气候变化这项“人类共同的事业”出发、立足于“构建人类命运共同体”的宽广格局，合作共赢的开放思维比“零和博弈”的对抗思维要更重要。随着谈判和实践的推进，应对气候变化的“故事逻辑”正在从传统的“责任和义务分担”转向“机遇和效益分享”，用更积极、正面、可持续的发展转型替代增加约束、提高成本和制约发展的“历史还债”，用技术创新、市场创新、制度创新来推动高质量低排放发展，用优良实践、强化合作来面对挑战和困难，肯定成绩、在“干中学”，并在承认各国国情差异的前提下，2 期 239柴麒敏，等巴黎协定实施细则评估与全球气候治理展望“以我为主”、自主决定，与经济、社会、环境发展相协调。这样的变化客观上会给发展中国家带来更大的履约压力，但同时也为发展和改革带来契机。3.2 新时期中国参与全球气候治理和气候谈判的对策全球气候治理新时代的大趋势为中国带来的机遇要远远大于挑战。在当前错综复杂的国际大背景下，如何准确定位应对气候变化国内国际两个大局，推动中国应对气候变化事业迈上新台阶，需要从观念认识上、责任担当上、业务施力上和协调合作上做好新的布局，根据国内外新趋势、新特点构建中国气候治理的新体系。一是要明确政治站位。气候变化既是环境问题，也是发展问题，但归根结底气候治理是政治问题、安全问题和民生问题，要站在国际国内两个大局上来看问题，要获得国家利益和国际形象的双赢。应对气候变化工作应有更高的站位、更开阔的工作格局，要充分发挥国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的统筹协调作用，推动各领域、各部门、各行业、各地方共同行动，共同将事业做大做好。应扬长避短，充分发挥应对气候变化工作的长期性、全球性的特点，搭建引领全球治理的“大舞台”，提高中国参与全球气候治理的能力，着力增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力。二是要坚持战略引领。应对气候变化是长期而重要的任务，更应该将政策注意力放在长远谋划上。党的十九大提出了“两个一百年”和“两个再奋斗十五年”的长期战略，重要节点是2020、 2035 年和 21 世纪中叶，这都与巴黎协定实施细则下国家自主贡献更新或通报、长期温室气体低排放发展战略制订的节点相吻合[26]。这些目标和战略制订是今后两年应对气候变化工作中最为核心的任务，应自觉把经济社会发展同应对气候变化统筹起来，为中华民族永续发展的千年大计、为生态文明和美丽中国的建设、为人类命运共同体的构建提供新思想、新视野、新政策和新力量。对国内外长期性、全球性的问题要有“气候坐标”，要有全球气候治理的“大历史观”和战略性思维。三是要强调协同增效。加强巴黎协定的实施和履约应该更好发挥生态环境治理的综合优势。控制温室气体排放和大气污染防治协同是老话题，积极应对气候变化与加强生态环境保护统筹是新挑战、更是新机遇，需要立足现有工作基础，相互借力、实现“ 11＞ 2”的作用。应对气候变化工作应主动融合，形成相互协调的监测、统计、报告、核查体系，形成源头减排和末端治理相结合的政策措施，形成全国统一平台、减少交易和监管成本的市场机制，形成基于综合生态绩效的评估考核方法，“打通”应对气候变化与环境立法、绿色规划、绿色监管、绿色金融、绿色技术、绿色生产和消费等领域的隔阂和界限，形成共同服务绿色低碳“一带一路”的国际公共产品载体。四是要重视队伍建设。任何事业的推动都要靠人才队伍。中国应持续培养一批熟悉政策、了解国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际气候谈判的专业人才。要加快培育适应全球气候治理新时代，站得高、看得远、抓得准、善创新的战略型人才，提升战略思维能力，加快培育具有大国战略意识、顶层战略思维、长远战略目标、合理战略布局的战略型团队，提升应对气候变化战略研究能力。与此同时，面临巴黎协定实施细则的履约任务，地方应对气候变化的机构建设、队伍建设和能力建设是一大挑战，形成上下联动、实干有效的良好工作局面还需要一个过程。总体而言，应对气候变化国际合作将在巴黎协定实施细则达成之后迎来一个崭新的开始。各方要对新的起点抱有乐观的期望，中国也应当有信心、也有能力引领全球绿色发展和生态文明建设，共同创造人类美好的未来。气候变化研究进展 2020 年对策论坛2 期 241柴麒敏，等巴黎协定实施细则评估与全球气候治理展望参考文献[16][17][19][18][20]content/uploads/2017/09/states-cities-and-regions-leading-the-way.pdf America’s Pledge Initiative on Climate. Fulfilling America’s pledge how states, cities, and business are leading the United States to a low-carbon future [EB/OL]. 2018 [2019-01-02]. http// UNFC