DOI 10.12006/j.issn.1673-1719.2019.057 陈敏鹏 . 联合国气候变化框架公约适应谈判历程回顾与展望 [J]. 气候变化研究进展 , 2020, 16 1 105-116 Chen M P. Progress and outlook of adaptation negotiation under the United Nations Framework Convention on Climate Change [J]. Climate Change Research, 2020, 16 1 105-116 联合国气候变化框架公约适应 谈判历程回顾与展望 陈敏鹏 中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872 气候变化研究进展 第 16 卷 第 1 期 2020 年 1 月 CLIMATE CHANGE RESEARCH V ol. 16 No. 1 January 2020 摘 要减缓和适应是应对气候变化的互补性策略，但在联合国气候变化框架公约 （简称公约 ）的谈判中，适应 在很长一段时期都处于减缓的从属地位。 公约20 多年的适应谈判进程可划为早期缓慢发展、科学和技术讨论、适应 与减缓并重、增强适应行动和全面适应行动 5 个阶段，呈现出由无到有、重要性不断增强的特点。这一特点反映了全 球对气候变化影响和适应重要性认识的不断深入及适应气候变化挑战的不断增强。未来适应谈判将聚焦于如何通过公 约现有机制增强行动及如何增加适应资金以满足发展中国家的适应需求。 关键词联合国气候变化框架公约（UNFCCC） ；坎昆适应框架；巴黎协定；气候谈判；适应 收稿日期 2019-03-18；修回日期 2019-05-24 资助项目 中国面向“一带一路”主要国家适应和低碳发展技术的转移方案研究（2018YFA0606503） ；科技部改革发展专项“巴黎会议后应对气候变化急迫重大问题研究” 作者简介 陈敏鹏，女，教授， 引 言 减缓和适应是减轻和管理气候变化风险的互 补性战略，二者相辅相成 [1] 。尽管不同国家和地 区都采取了不同程度的减缓活动，但是气候变化 的影响已经发生，如何适应当前和未来的气候变 化及影响是各国面临的现实而又紧迫的问题。与 发达国家相比，发展中国家基础设施落后、适应 能力低， 对气候变化的不利影响更脆弱， 因此在 联 合国气候变化框架公约 （简称公约 ）的历次 谈判中，适应是其最关注的议题之一 [2-3] 。然而， 在公约生效后的 20 多年中，气候谈判长期处 对策论坛 于“重减缓、轻适应”状态，适应谈判进展十分 缓慢 [4-5] 。公约第 13次缔约方大会（COP13） 通过的巴厘路线图提出减缓和适应并重之后， 适应在气候谈判进程中的地位不断上升，议题也 逐渐增多 [6] 。 2010年和 2015年的坎昆适应框架 和巴黎协定提出了增强全球适应行动的具体 方案，构建了全球适应气候变化的国际治理框架 和机制，为促进缔约方采取气候适应行动、增强 气候适应能力、减少脆弱性和实现公约目标 奠定了良好基础 [5,7] 。本文总结了公约框架下 适应的谈判进展，识别了公约适应相关的机 构和机制安排现状，并在此基础上展望了未来公 气候变化研究进展 2020 年 106 对策论坛 图 1 公约适应谈判的里程碑及阶段划分 Fig. 1 Milestones and stages of adaptation negotiation for United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC 约适应谈判的趋势。 1 公约适应谈判的进展 在公约20 多年的谈判中，适应地位不断 提升。本文按照公约适应谈判的 4 个里程碑 式的文件，即马拉喀什会议中针对〈公约〉4.8 和 4.9 条的决定巴厘行动计划坎昆适应 框架（CAF） 和巴黎协定 ，将整个公约 适应谈判历程分为早期缓慢发展、科学和技术讨 论、适应与减缓并重、增强适应行动和全面适应 行动 5 个阶段，并对 5 个阶段的标志性文件、标 志性事件和谈判特征与焦点问题进行了分析与阐 述（图 1）。 1.1 早期缓慢发展阶段 从 1992 年公约通过到 2000 年，是公 约适应谈判的缓慢发展期，这一阶段公约 谈判中没有专门的适应议题，发展中国家只能在 资金和技术议题讨论适应问题。 公约通过的最终版本实际上未能充分反映 IPCC 第一次评估报告关于适应的认识和观点 [5] 。 虽然公约许多条款都明确提到了适应，包括 第二条“目标”、第三条“原则”、第四条“承诺” 和第十二条“提供有关履行的信息”，但是未对 适应进行明确定义，且公约“目标”中的适 应是减缓目标是否实现的判断依据，即稳定大气 中温室气体（GHG）浓度在“足以使生态系统能 够自然地适应气候变化”的水平，由于当时在科 早期缓慢发展 科学和技术讨论 适应与减缓并重 增强适应行动 全面适应行动 COP2 1996 年 COP7 2001 年 COP11 2005 年 COP13 2007 年 COP16 2010 年 COP17 2011 年 COP21 2015 年 COP24 2018 年 巴厘行动计划 巴黎协定 PA 坎昆适应框架 CAF 针对 公约 4.8和 4.9 条的决定 联合国气候 变化框架公 约 1994 年 生效（197个 缔约方） 标志性文件 1 确立适应行动国家 驱动原则； 2 最不发达国家工作 计划； 3 设立 SCCF、LDCF 和 AF 并明确适应得到 三个基金的支持 1 减缓适应并重， 加 强 适 应 行 动 ； 2 增强适应的技术 开发和转移以及资 金动员和支持 1 增 强 适 应 行 动 ； 2“长期的、不断增 加的、可预测的、新 的和额外的资金、技 术和能力建设支持” ； 3 适应行动的基本 原则； 4 损失损害的工作 计划 1 与温升目标相联系的 GGA； 2 国家的适应规划过程、 适应信息通报和全球盘点； 3 增强适应的国际合作； 4 适应行动的基本原则； 5 适应和损失损害分离 卡托维 茨细则 明确了适 应信息通 报的提交 规则和内 容 德班会 议启动 GCF， 明确其 资金使 用方面 应减缓 与适应 均衡 设立内罗毕工 作计划NWP 帮助各国理解和 评价气候变化影 响和适应，协助 各国采取适应行 动 国家信息通 报指南要求 缔约方报告观 测影响，评估 风险和脆弱性 重要事件 谈判特征和 焦点问题 无专门适应议题，发 展中国家在资金和技 术议题讨论适应问题 研讨会较多，针对适应相关问 题专门的谈判很少。发达国家 和发展中国家针锋相对，讨论 发达国家如何支持发展中国家 的适应行动；发达国家是否应 及如何承担发展中国家的适应 成本 适应资金短缺，发展 中国家要求发达国家 提供“新的、额外的 和可预测的”适应资 金，破除适应技术的 知识产权和转移壁垒 议题不断增加，焦点问题 包括适应与 NDC 及损失 损害的关系；全球适应目 标或远景；发达国家如何 支持发展中国家的适应行 动（资金、技术和能力建 设） ；适应行动及支持的 监测和评估 焦点问题是如何落实 PA, 制定适应信息通报规则和 内容，如何支持发展中国 家编制和实施 NAP 注NAPA，National Adaptation Programmes of Action，国家适应行动规划；LEG，Least Developed Countries Expert Group，最不发达国家专家工作组；SCCF，Special Climate Change Fund，气候变化特别基金；LDCF，Least Developed Countries Fund，最不发达国家基金；AF，Adaptation Fund，适应基金；NWP，Nairobi Work Programme on impacts, vulnerability and adaptation to climate change， 内罗毕工作计划； CAF， Cancun Adaptation Framework， 坎昆适应框架； NAP， National Adaptation Plan， 国家适应计划； AC， Adaptation Committee， 适应委员会； PA，Paris Agreement，巴黎协定；GCF，Green Climate Fund，绿色气候基金；GGA，Global Goal on Adaptation，全球适应目标；NDC，National Determined Contribution，国家自主贡献 建立 LEG 并启动 NAPA；设立了三个与 适应相关的基金，包括 SCCF、LDCF 和 AF 完成 AF 谈判并支 持发展中国家的适 应行动 启动 NAP 并编制初 步指南成立 AC、 区域适应中心和网络 明确全球应增强适应能力 和提高恢复力，走气候适 应型发展的道路；多数国 家将适应纳入 NDC；确立 适应信息通报制度 1 期 107 陈敏鹏联合国气候变化框架公约适应谈判历程回顾与展望 学上缺乏对生态系统可适应的大气中 GHG 浓度 的标准，适应在实际谈判中处于从属地位 [5,8] 。 另一方面，发达国家缔约方在早期谈判中强调适应 是国家、区域或私营部门的问题，学术界和政策界 对适应的定义也有较大争议 [9] 。因此在 1995 年 COP1 成立谈判特设工作组时，适应由于优先级 别较低没有专设议题，其早期讨论主要发生在资 金机制、 国家信息通报指南和技术议题中 [2,10] 。 即便如此，公约第 3.1 条明确了发达国家应率 先适应，第 4.4 条提出发达国家应帮助“特别易 受气候变化不利影响的发展中国家缔约方”承担 适应成本，成为后续谈判讨论发达国家适应责任 和义务问题的基础。 1997 年京都议定书第 2.3 条和 3.14 条 特别提出附件 I 缔约方要采取必要措施减少气候 变化的不利后果，尤其是对公约4.8 和 4.9 条 列出“特别脆弱”的缔约方受到的社会、环境和经 济的不利影响 [11] ， 由此开启了针对 公约 4.8和 4.9 条及京都议定书2.3 和 3.14 条的谈判，并逐 渐发展出适应相关议题 [12-13] 。虽然讨论热烈， 但在 2001 年之前只有一个公约COP 决定明 确提到了适应，即“描述适应合作的预期进展” （Decision 11/CP.1）。 1.2 科学和技术讨论阶段 2001年 COP7通过了针对公约4.8和 4.9 条的决定是适应谈判第一个里程碑，它明确提出 了支持影响、脆弱性和适应的 14 项具体活动， 包括数据信息收集、分析和传播，在可持续发展 规划中考虑适应，适应领域的培训，脆弱性和适 应评价，适应技术转移、示范项目和能力建设等， 并明确提出这些活动将由 COP7 设立的公约 气候变化特别基金（SCCF） 、 京都议定书的适 应基金（AF）及其他双边和多边资金来支持 [14-16] 。 该决定还建立了最不发达国家 （LDCs） 工作计划， 帮助它们有效实施公约和京都议定书及 准备国家适应行动规划（NAPA） ，并建立了最 不发达国家基金（LDCF）和最不发达国家专家 工作组（LEG）提供资金和技术支持 [14] 。此外， 马拉喀什协议将脆弱性和适应评估及实施适 应措施列入了发展中国家能力建设框架内，通过 了 NAPA 指南及最不发达国家专家工作组的组成 和职权范围，为最不发达国家适应行动的实施提 供了机构支持 [5,17-19] 。 马拉喀什会议之后，公约秘书处组织了 一系列与适应综合评价、评估模型、保险和风险 评估的研讨会，为后续适应谈判奠定了良好的科 学和信息基础，但是气候谈判中适应仍是边缘话 题。2003 年 COP9 要求附属科学技术咨询机构 （SBSTA）自其第 20 次会议开始，研究气候变 化影响、脆弱性和适应涉及的科学、技术和社会 经济问题 [5] 。2004 年 COP10 通过了适应和应 对措施的布宜诺斯艾利斯工作计划，提出适应 行动须有考虑国情等信息的评价和评估过程，以 预防适应不当（maladaptation）并确保适应的环 境友好性并有益于可持续发展 [20] 。该工作计划还 要求 SBSTA考虑 IPCC第三次评估报告，就“气 候变化影响、脆弱性和适应涉及的科学、技术和 社会经济方面的问题制定一个结构性的五年工作 计划” ， 工作计划应包括 “方法学、 数据和模型” “脆 弱性评估” “适应计划、措施和行动”及“将适 应气候变化纳入可持续发展策略” 四方面内容 [20] 。 为此，SBSTA 在其第 20 和 21 次会议上分别召 开了两次研讨会，讨论可持续发展的机遇和途径 及其与气候变化影响、脆弱性和适应的关系。 在此基础上，2005 年 COP11 通过了 SBSTA 气候变化影响、脆弱性和适应的五年工作计划， 确定了工作方案的目标、产出、工作范围和模式， 以协助各国提升对气候变化影响、脆弱性和适应 的理解与评价，并为各国的适应行动和措施提供 信息，它包括“影响和脆弱性”及“适应规划、 措施和行动”两个主题区域，并考虑“方法学、 数据和模型”及“如何综合考虑适应和可持续 发展”两个交叉问题 [21] 。2006 年在内罗毕召开 的 COP12 上，该计划被命名为内罗毕工作计划 （NWP） ，清洁发展机制项目为其提供支持。 这一阶段公约组织了大量的适应研讨会， 但是针对适应具体问题，尤其是发展中国家适应 气候变化研究进展 2020 年 108 对策论坛 行动中的障碍和解决方案的专门谈判却很少。因 此发展中国家在谈判中坚持和强调历史责任，要 求发达国家支持其适应行动并承担全部的适应成 本。此外，COP12 同意适应基金支持发展中国 家的适应行动，并要求全球环境基金（GEF）适 当优先资助适应行动，标志着适应在气候谈判中 地位的大幅提升和适应进程的具体化 [5] 。 1.3 适应与减缓并重阶段 2007年 COP13制定的“巴厘路线图”是公 约适应谈判的第二个里程碑，它首次明确适应 与减缓并重，将减缓、适应、技术和资金作为应 对气候变化的 4 个“轮子” ，有力提升了公约 框架内适应的地位 [4,22-24] 。另一方面，COP13 启 动的长期合作行动特设工作组（LCA） ，开启了 旨在加强公约实施的谈判进程 [5,25] ，围绕公 约和适应的体制框架、行动计划、实施手段及 风险管理等方面开展了大量研讨和磋商，明确了 适应的国际气候制度走向， 即通过加强国际合作、 增强风险管理、减灾策略和手段、经济多样化和 强化公约的作用增强适应行动 [5,25] 。 2009年在哥本哈根召开的 COP15被视为 “拯 救人类的最后一次机会”，但是在适应方面却未 取得太大进展。在哥本哈根协定的谈判中， 附件 I 国家希望创造一个没有区分和促进合作的 适应框架，非附件 I 国家则坚持发达国家和发展 中国家的“两分” ，并希望在相关适应计划中明 确适应的资助范围和资金来源，双方缺乏互信僵 持不下 [26] 。未通过的哥本哈根协定草案多 处强调了适应的重要性，明确了通过气候金融和 绿色气候基金（GCF）支持适应，提出“发达国 家应为发展中国家适应行动的实施提供充足、可 预测和可持续的资金、技术和能力建设支持”和 2020 年前发达国家每年动员 1000 亿美元资金支 持发展中国家应对气候变化的目标，这些重要表 述被保留到了后来的坎昆适应框架中 [26-27] 。 然而， 哥本哈根协议将应对措施的潜在影响 作为适应的一部分是相对于“巴厘路线图”以来 的一个巨大倒退，不仅混淆了适应的语义，也加 剧了适应谈判中发展中国家内部的利益分化，尤 其是产油国和小岛国之间的利益分化 [26] 。 这一阶段适应谈判地位的上升，发达国家和 发展中国家的交锋更激烈，尤其是在哥本哈根 协定谈判中，发展中国家要求发达国家为其适 应行动提供 “新的、 额外的和可预测的适应资金” ， 并要求发达国家破除适应技术的知识产权和转移 壁垒，二者僵持不下。另外，此阶段完成了适应 基金的谈判，标志着在公约框架内务实适应 行动的开始。 1.4 增强适应行动阶段 2010 年 COP16 通过了坎昆协定 ，勾画 了减缓、适应、资金、技术和能力建设各要素平 衡的全球气候治理的长期愿景，重申了适应与减 缓同等的重要性，并提出构建增强适应行动和支 持的机制安排，为全球适应行动“落地”迈出了 重要一步 [28] 。此外，协定提出了增强适应行动的 主要对策，即通过国际合作减少发展中国家的脆 弱性并提升恢复力，以及为满足发展中国家的适 应需要“动员并提供逐步扩大的、新的、额外的、 充足的和可预测的资金” [28] 。坎昆协定建立 了坎昆适应框架（CAF） 来实现增强适应行 动的目标，为缔约方在公约框架内开展适应 行动扫清了机制、机构和支持方面的障碍，成为 适应谈判的第三个里程碑。 机制上，CAF“邀请”缔约方增强适应行动， 并开启了最不发达国家编制和实施国家适应计划 （NAP）的谈判进程。与 NAPA 仅识别紧急和 短期的适应需求不同，NAP 着眼于中长期的适 应需求、实施战略和规划。根据指南要求，NAP 遵循公约并体现“国家驱动、注重性别问题、 参与型和充分透明”等原则，考虑脆弱群体、脆 弱社区和脆弱生态系统， 促进适应与相关的社会、 经济和环境政策及行动的整合与协同 [29-31] 。 机构上，CAF 成立了适应委员会（AC）作 为公约下适应的总体咨询机构，以增强适应 行动的实施，并要求缔约方增强和建立区域适应 中心和网络促进和增强适应行动。适应委员会为 1 期 109 陈敏鹏联合国气候变化框架公约适应谈判历程回顾与展望 推动公约适应谈判做了大量技术性工作，也 成为巴黎协定主要的适应支持机构。 支持上，CAF 明确要求发达国家为发展中 国家实施适应气候变化的行动、计划、规划和项 目提供“长期的、不断增加的、可预测的、新的 和额外的资金、技术和能力建设支持” ，并邀请 发达国家向最不发达国家基金和气候变化特别基 金继续捐资 [28] 。COP17 启动了绿色气候基金， COP19 进一步明确绿色气候基金的资金分配必 须确保适应和减缓的平衡，从而在资金支持上落 实了 “巴厘路线图” 提出的 “减缓和适应并重” [32] 。 2011 年的 COP17 还启动了“德班加强行动 平台问题特别工作组” （ADP， 简称 “德班平台” ） 的谈判，为 2020 年后拟定一项适用所有缔约方 的新法律协议，自此各缔约方开始了长达 4 年的 谈判，最终通过了巴黎协定 。这一阶段公约 谈判中适应的议题逐渐增加，缔约方之间的主要 分歧包括适应资金来源不足和对 NAP 的支持力 度不够等。另一方面，在德班平台的谈判中，各 缔约方对 2020 年后全球适应制度的安排分歧较 多，在适应与国家自主贡献（NDC）和损失损害 的关系，全球适应目标，适应及支持的监测、评 估和报告，适应资金的出资义务，适应度量衡和 适应盘点等方面展开了激烈交锋，最终达成了 巴黎协定 。 1.5 全面适应行动阶段 巴黎协定为 2020 年后全球气候治理做 出了框架性安排，搭建了 2020 年后全球适应制 度安排的基本框架，即“各国增强行动适应信 息通报适应集体行动的全球盘点” ，是公约 适应谈判第四个里程碑 [7,9,33] 。 巴黎协定将全 面系统地推动全球不同层面的适应进程，与坎 昆适应框架相比，它对全球适应进程有四大贡 献， 即设立了与温控目标相联系的全球适应目标， 要求缔约方进行适应规划、实施适应行动并增强 适应的国际合作，确立定期提交和更新适应信息 通报的机制以及适应进展的全球盘点机制，标志 着全球进入了适应跨国治理（TAG）时代，全球 适应转入跨部门合作、多利益相关者参与的务实 行动和合作模式 [9,34] 。2018 年 10 月，全球适应 委员会（GCA）成立并邀请联合国前秘书长潘基 文作为委员会主席，目前有包括中国在内的 23 个召集国，它将适应视为与经济增长和发展紧密 联系的重要问题，并试图推动全球适应的变革性 发展，以增强全球适应的政治推动力。 另一方面，在公约谈判中，巴黎协 定适应条款（即第 7 条）将“灵活”的适应信 息通报作为增强全球适应行动的主要抓手，法律 约束力更小，淡化了发达国家的历史责任问题， 发达国家对发展中国家适应行动支持也被模糊化 处理，与 CAF 相比是较大倒退 [7,33] 。2018 年底 的 COP24 上，各缔约方就巴黎协定实施适 应相关的技术性细则达成一致，确定了适应信息 通报的目的、性质、渠道、周期、主要内容和资 金支持机制，明确了 2020 年后全球适应行动的 重要安排之一（表 1） [35] 。 2 公约适应的机构安排 总体上，目前公约为缔约方适应行动和 报告提供支持的机构包括咨询机构、资金机构、 技术机构和能力建设机构四大类。咨询机构包括 适应委员会和最不发达国家专家工作组，其中适 应委员会是公约适应的总体咨询机构，最不 发达国家专家工作组主要为最不发达国家的适应 行动提供技术支持。技术、资金和能力建设相关 的机构也根据授权，为缔约方的适应行动提供支 持（图 2 和表 2）。 2.1 咨询机构 适应委员会是坎昆适应框架的重要组成 部分，成立于 2010 年 COP16，是 COP 关于适 应气候变化不利影响问题的总体咨询机构。适应 委员会有五大功能 [28,34] 为缔约方提供技术支持 和指导以促进适应活动的实施；共享适应的信息、 知识、经验和最好实践；增强与其他适应相关机 构的联系和协同；给 COP 提供适应相关的信息 气候变化研究进展 2020 年 110 对策论坛 表 1 COP24 通过的适应信息通报特征 [35] Table 1 Features of Adaptation Communication adopted by the COP24 for UNFCCC [35] 项目 目的 性质 渠道 周期 主要内容 资金支持 适应行动 表述 增加适应的可见度和级别，保持适应和减缓的平衡；增强发展中国家的适应行动及支持；为全球盘点提供信息；增强适应需 求和行动的学习和理解 “国家驱动”和“灵活” ，不能给发展中国家带来任何“额外的负担” ，不能作为“缔约方行动比较的基础” ，且不参与审评 可自主选择国家适应计划、国家自主贡献、国家信息通报、透明度报告提交，不同渠道应遵循不同的指南 灵活，提交适应信息通报的时间应能够及时为全球盘点提供信息 国情；影响、风险和脆弱性；国家适应优先领域、战略、政策、计划、目标和行动；发展中国家实施适应行动的需求；适应 行动和计划的实施进展；适应行动和经济多元化方案；适应行动如何为其他国际框架和公约做贡献；性别平等的适应行动和 传统知识 邀请全球环境基金（GEF）为发展中国家准备和提交适应信息通报提供资金支持敦促发达国家缔约方并邀请其他缔约方为发展中国家的适应行动动员支持；鼓励绿色气候基金（GCF）、 GEF、适应基金（AF、 气候技术中心和网络（CTCN）和巴黎能力建设委员会（PCCB）为发展中国家实施适应计划和行动提供支持 图 2 公约适应相关机构安排 Fig. 2 Adaptation bodies under UNFCCC 华沙损失损害 国际机制 WIM WIM 执行委员会 excom 适应技术 审查过程 TEP-A 总体咨询机构 适应委员会 AC 国家 适应计划 NAP 国家适应 行动规划 NAPA 内罗毕 工作计划 NWP 最不发达国家 专家工作组 LEG 提供技术指南 提供技术指南 指导 知识平台 知 识 平 台 实 施 实 施 咨询机构 缔约方适应 行动和报告 资金 技术 能力建设 资金常设委员会 SCF 绿色气候基金 GCF 最不发达国家 基金 LDCF 适应基金 AF 气候变化特别 基金 SCCF 技术执行委员会 TEC 气候技术中心 与网络 CTCN 巴黎能力建设 委员会 PCCB 非附件 I 国家咨 询专家组 CGE 交叉问题 交叉问题 1 期 111 陈敏鹏联合国气候变化框架公约适应谈判历程回顾与展望 表 2 公约不同机构的功能概述 Table 2 An overview of functions of various adaptation-related bodies under UNFCCC 机构名称 AC 机构类型 数据和信息 技术支持和指南 适应行动、资金与能力建设 监测和评估 咨询 促进适应数据、 信息、知识和 经验共享 1 提供适应技术支持和指 南；2 提供评估适应需要的 方法学 1 识别并采取促进适应支持的 措施；2 适应行动指南 1 适应行动和支持充足性和有 效性评估的方法学；2 识别发 展中国家适应努力的模式 LEG 咨询 促进最不发达 国家适应经验、 最佳实践和教 训的交流 1 提供适应和发展计划整合、 适应规划、NAPA/NAP 及中长 期需求识别的指南；2 适应行 动指南和信息；3 适应过程如 何考虑性别问题的指南 1 适应行动和支持充足性和有 效性评估的方法学；2 识别发 展中国家适应努力的模式 CGE 能力建设 （报告） 非附件 I 国家编写 NC 和 BUR 的技术支持 TEC 技术 综合适应技术 开发和转让的 需求 适应技术政策和计划指南 CTCN 技术 国际适应技术 网络 适应技术信息和培训；发展 中国家适应技术行动支持； 不同利益相关者的适应技术 合作 SCF 资金 气候适应金融 相关信息交流 1 指导资金机制对适应行动的 资助；2 促进公约资金政 策的一致性、有效性和效率；3 评估资金需求 SCCF/ LDCF/ AF/GCF 资金 按照公约决定和董事会要求 提供资助 PCCB 能力建设 适应能力建设 活动和战略的 信息交流 提供适应能力建设的经验 注AC，适应委员会；LEG，最不发达国家专家工作组；CGE，非附件 I国家咨询专家组；TEC，技术执行委员会；CTCN，气候技术中心和网络； SCF，资金常设委员会；SCCF，气候变化特别基金；LDCF，最不发达国家基金；AF，适应基金；GCF，绿色气候基金；PCCB，巴黎能力建设委员会； LDCs，最不发达国家；NAPA，国家适应行动规划；NAP，国家适应计划；NC，国家信息通报；BUR，两年更新报。 和建议；以及综合支持缔约方适应行动及其监测 和评估的信息。适应委员会由 16 名成员组成， 工作模式包括研讨、会议、专家工作组、信息综 合和报告等 [34] 。巴黎会议后，适应委员会与最不 发达国家专家工作组、资金常设委员会（SCF） 等机构一起完成 巴黎协定 授权的 5项任务 1 开发评估适应行动及支持充足性和有效性的方法 学；2 开发为满足温升目标适应行动筹集资源 的方法学；3 开发识别发展中国家适应努力的 方法学； 4审查 公约 下适应相关的机构安排， 提出增强相关工作一致性的建议；5 制定帮助 发展中国家评估适应需求的方法学 [36] 。 最不发达国家专家工作组成立于 2001 年马拉 喀什大会， 是 公约 下第一个适应的专门机构 [18] 。 其组成最初为“123”的结构，即 12 名来自最不 发达国家的专家和3名来自附件 II缔约方的专家， 后于 2010 年修改为“133”的结构。最不发达国 家专家工作组最初的授权是为最不发达国家制定 和实施 NAPA 提供技术指导和建议，2011 年德班 会议之后转变为最不发达国家的 NAP 进程提供技 术指南和支持，包括识别和实施中长期的适应行 动、准备 NAP 进程的技术指南、审查技术指南并 识别 NAP 进程的支持需求等 [37] 。 2.2 资金机构 资金常设委员会成立于 COP16，有 20 名成 气候变化研究进展 2020 年 112 对策论坛 员，附件 I 国家和非附件 I 国家各 10 名。其功能 是帮助 COP 对公约资金机制（包括气候变 化特别基金、最不发达国家基金、适应基金和绿 色气候基金）提供指导，主要活动包括组织气候 资金信息交流论坛、 准备给资金机制的建议草案、 每两年对气候资金流进行一次评估等。因此资金 常设委员会每年会向适应委员会和最不发达国家 专家工作组收集适应资助的优先领域，以 COP 决定的形式提交给各资金机制。 公约下的资金机制包括最不发达国家基 金、气候变化特别基金、适应基金和绿色气候基 金，其中最不发达国家基金和气候变化特别基金 是最早针对适应的两个基金。最不发达国家基金 主要资助最不发达国家的适应行动，截至 2017 年资助了 51 个国家编制 NAPA，批准了 11.6 亿 美元资助了 250 个项目，并撬动了 48 亿美元的 资金 [38] 。气候变化特别基金面向脆弱的发展中国 家，主要支持适应气候变化和技术转让项目，领 域包括水资源管理、土地管理、农业、健康、基 础设施、脆弱生态系统和综合海岸带管理等，截 至 2017 年已支出 3.5 亿美元资助了 79 个国家的 77 个适应项目 [39] 。适应基金资金来源于清洁发 展机制的项目收益（收益的 2） ，截至 2015 年 底已经支出了 3.5 亿美元资助了 48 个国家的 54 个适应项目 [40] 。绿色气候基金成立于 COP16， 其主要目标为推动向低碳和气候适应型发展路径 的转变，截至 2018 年 9 月已经批准了 35 亿美 元支持了 78 个国家 74 个适应和减缓项目，其中 40 是减缓项目，30 是适应项目，30 为减 缓适应交叉性项目 [41] 。 2.3 技术和能力建设机构 技术执行委员会（TEC）和气候技术中心和 网络（CTCN）是公约下的技术机构，它们 帮助缔约方识别适应技术并加速其应用推广。技 术执行委员会可通过 COP 决定指导各国适应技 术开发和转让过程，并识别适应技术开发和转让 中的障碍，推动气候适应技术的合作。气候技术 中心和网络作为气候技术的平台，为向发展中国 家的适应技术转让提供支持。巴黎能力建设委员 会（PCCB）成立于 COP21，它通过收集各国能 力建设的经验、活动和战略的信息，帮助发展中 国家识别适应能力建设的障碍和需求。 3 公约的适应机制 目前， 公约的适应机制主要包括 3 个方 面以内罗毕工作计划为代表的知识共享机制， 以 NAPA 和 NAP 为代表的国家规划与行动机制， 以及以适应的技术审查过程（TEP-A）为代表的 增强行动机制。 3.1 知识共享机制 内罗毕工作计划是公约下促进和催化适 应政策和实践相关信息与知识产生和扩散的机 制，是公约适应的“知识中心” ，其目标在 于识别发展中国家适应过程中的知识需求，针对 需求促进相关知识的开发、传播和使用，增强不 同层面对适应问题的理解和实施适应行动的能力 以及不同利益相关者管理气候风险的能力，并促 进适应行动和可持续发展之间的整合 [21] 。此外， 内罗毕工作计划也为适应委员会和最不发达国家 专家工作组的相关适应工作提供技术支持。 目前， 内罗毕工作计划已经与全球 360 个机构（包括研 究机构、公共组织、私营部门、非政府组织、市 民团体等）建立了伙伴关系，通过利马适应知识 倡议（LAKI）、研讨会、技术报告和政策摘要 等渠道为各国开展适应行动提供案例、工具、方 法和数据，弥合全球适应的知识差距 [42] 。 3.2 国家规划与行动机制 NAPA 和 NAP 作为公约下增强国家适 应规划与行动的两个主要机制，其最初的对象都 是最不发达国家，其中 NAPA 旨在识别近期的优 先项目的清单，NAP 则识别中期和长期适应规 划和行动 [43-45] （表 3） 。因此 NAPA 着眼于最不 发达国家最紧急的需求（稍有耽搁会产生巨大脆 弱性） ，多依赖于现有研究成果，是行动导向的。 113 陈敏鹏联合国气候变化框架公约适应谈判历程回顾与展望 1 期 截至 2017 年，51 个国家完成和提交了 NAPA， 虽然因过于依赖现有研究和技术影响了效果，但 NAPA 为最不发达国家制定 NAP 奠定了良好基 础 [43] 。NAP 是一个识别中长期适应需求的重复 性和综合性过程，主要目的在于通过构建适应能 力和恢复力，减少对气候变化影响的脆弱性，促 进气候变化适应与现有和新的政策、计划和活动 的整合。截至 2018 年 12 月，已经有 91 个发展 中国家（包括 42 个最不发达国家）不同程度地 启动了 NAP进程， 其中 14个处于实施阶段， 巴西、 哥伦比亚、 苏丹、 斯里兰卡等 13个国家向 公约 秘书处提交了 NAP [31] 。为支持 NAP 的制定与实 施，绿色气候基金在第 13 次会议上通过了每个 国家 300 万美元的准备和筹备资助方案，目前已 有 60 个国家提交申请，20 个国家获批，2018 年 资助额已达 5300 万美元。全球环境基金也批准 了申请最不发达国家基金的 9 个 NAP 项目 [31] 。 3.3 增强行动机制 适应的技术审查过程于 2015 年 COP21 为增 强 2020 年前适应行动而设立，其目的在于识别增 强恢复力和减少脆弱性的具体机会，并增强对适 应行动的理解和实施，包括知识共享、促进适应 合作、识别适应行动和增强适应支持 4 个功能 [46] 。 该机制的核心是 20162020年每年召开一次适应 技术检验会议（TEM-A）。 20162018 年 TEM 表 3 国家适应行动规划（NAPA）和国家适应计划（NAP）进程的比较 [43-44] Table 3 Comparison of National Adaptation Programmes of Action NAPA and the National Adaptation Plan NAP processes [43-44] 项目 启动时间 目标 对象 终端产品 技术支持机构 资金支持机构 国内牵头机构 国家适应行动规划（NAPA） 2001 年马拉喀什会议 紧急和近期的适应需求；识别优先项目 最不发达国家 NAPA 文件；针对近期紧急需求项目的实施 最不发达国家专家工作组（LEG） 规划制定资金来自最不发达国家基金（LDCF） ，选定项目 及其后续项目受 LDCF 和其他多边资金的全额资助 一般是环境部