2018 年第 1 期 * 范 英 ， 北 京 航 空 航 天 大 学 经 济 管 理 学 院 ， 北 航 能 源 与 环 境 政 策 研 究 中 心 ， 邮 政 编 码 100191 ， 电 子 邮 箱 。 本 文 系 国 家 自 然 科 学 基 金 重 大 项 目 “ 绿 色 低 碳 发 展 转 型 中 的 关 键 管 理 科 学 问 题 与 政 策 研 究 ” （71690245 ） 、 重 大 国 际 合 作 与 交 流 项 目 “ 我 国 统 一 碳 市 场 建 立 的 条 件 、 机 制 设 计 与 社 会 经 济 影 响 分 析 ” （71210005 ） 的 阶 段 性 成 果 。 中国碳市场顶层设计 政策目标与经济影响 范 英 * 摘 要 碳 市 场 是 实 现 减 排 的 有 效 政 策 工 具 ， 在 我 国 碳 市 场 建 设 由 试 点 走 向 全 国 的 重 要 时 期 ， 本 文 强 调 不 仅 要 关 注 碳 市 场 自 身 的 具 体 机 制 ， 更 要 从 应 对 气 候 变 化 的 角 度 设 计 碳 市 场 ， 从 可 持 续 发 展 的 高 度 评 价 碳 市 场 。 碳 市 场 对 企 业 的 激 励 要 着 眼 于 企 业 的 投 资 决 策 ， 要 有 长 效 机 制 ， 给 投 资 者 以 长 期 的 合 理 预 期 ， 从 而 引 导 全 社 会 加 大 绿 色 低 碳 技 术 的 投 资 ； 碳 市 场 的 配 额 分 配 原 则 要 与 协 调 区 域 均 衡 发 展 的 目 标 一 致 ； 碳 市 场 对 行 业 竞 争 力 的 影 响 要 与 经 济 结 构 调 整 的 长 远 目 标 协 调 好 ； 同 时 应 做 好 多 种 减 排 政 策 工 具 的 协 同 设 计 。 只 有 做 好 碳 市 场 的 顶 层 设 计 ， 才 能 发 挥 碳 市 场 在应对气候变化中的重要作用 ， 走出一条优化的低碳发展道路 。 关键词 碳市场 ； 低碳技术 ； 环境有效性 ； 顶层设计 ； 低碳路径 一 、 引言 巴 黎 协 定 后 ， 应 对 全 球 气 候 变 化 的 减 缓 行 动 分 解 为 各 国 自 主 设 定 减 排 目 标 并 通 过 国 内 政 策 落 实 到 具 体 的 减 排 行 动 中 。 我 国 围 绕 自 主 减 排 目 标 ， 制 定 了 节 能 减 排 的 阶 段 性 目 标 和 规 划 ， 先 后 提 出 了 至2020 年 实 现 单 位GDP 二 氧 化 碳 排 放 相 比2005 年 降 低4045 、 到2030 年 降 低6065 的 减 排 目 标 ， 承 诺 使 二 氧 化 碳 排 放 总 量 在2030 年 左 右 达 到 峰 值 ， 并 争 取 尽 早 达 峰 。 在 “ 十 三 五 ” 规 划 中 ， 又 提 出 了 实 施 能 源 消 费 总 量 和 能 源 强 度 的 双 控 目 标 、 二 氧 化 碳 强 度 下降18 的目 标 。 在 “ 十三 五 ” 能源 规划 中提 出到2020 年非 化石 能源 比例 达到15 以上 （ 国家 发改委 、 国家能源局 ， 2016 ） 。 这些都体现了绿色低碳新常态的发展方向 （ 何建坤 ， 2017 ） 。 由 于 碳 排 放 的 环 境 外 部 性 和 影 响 长 期 性 ， 减 排 必 须 依 靠 政 策 介 入 。 理 论 及 实 践 中 控 制 温 室 气 体 排 放 的 政 策 手 段 有 多 种 ， 包 括 行 政 命 令 型 的 手 段 和 基 于 市 场 机 制 的 减 排 手 段 。 减 排 初 DOI10.19511/ki.jee.2018.01.001 1期 ， 行 政 命 令 型 的 政 策 手 段 曾 经 十 分 有 效 ， 但 是 潜 力 在 减 小 ， “ 十 一 五 ” 期 间 我 国 通 过 行 政 命 令 手 段 为 实 现 节 能 目 标 而 付 出 的 巨 大 代 价 促 使 我 们 寻 求 一 种 更 加 灵 活 、 有 效 的 方 式 来 实 现 中 长 期 的 温 室 气 体 控 制 目 标 （Lo ， 2012 。 碳 交 易 机 制 作 为 一 种 市 场 化 的 减 排 政 策 工 具 ， 能 够 通 过 碳 价 格 信 号 引 导 经 济 系 统 中 成 本 较 低 的 地 区 、 行 业 及 企 业 优 先 减 排 ， 从 而 保 证 在 社 会 整 体 层 面 上 降 低 总 的 减 排 成 本 ， 提 高 减 排 效 率 。 十 八 届 三 中 全 会 和 十 九 大 提 出 了 使 市 场 在 资 源 配 置 中 起 决 定 性 作 用 和 更 好 发 挥 政 府 作 用 的 要 求 ， 而 通 过 碳 市 场 对 减 排 资 源 进 行 优 化 配 置 是 这 一 要求的重要体现 ， 也是我国应对气候变化领域乃至经济发展中的重要政策选择 。 国 际 上 很 多 国 家 和 地 区 已 经 开 始 了 碳 排 放 权 交 易 的 实 践 。2017 年 ， 约42 个 国 家 和 超 过 25 个 地 区 已 采 用 或 计 划 采 用 包 括 碳 市 场 在 内 的 碳 定 价 工 具 ， 至 此 碳 定 价 机 制 将 覆 盖 全 球15 的 碳 排 放 ， 而 全 球 碳 定 价 价 值 达 到 近520 亿 美 元 （World Bank ， 2017 ； EU Commission ， 2018 ） 。 我 国 自2011 年10 月 国 家 发 改 委 发 布 关 于 开 展 碳 排 放 权 交 易 试 点 的 通 知 ， 北 京 、 上 海 、 天 津 、 重 庆 、 广 东 、 湖 北 、 深 圳 和 福 建 等8 个 省 市 先 后 开 始 了 碳 市 场 试 点 的 实 践 。2017 年12 月 全 国 碳 排 放 权 交 易 市 场 建 设 方 案 发 电 行 业 印 发 ， 标 志 着 我 国 全 国 碳 排 放 交 易 开 始 启 动 ， 中 国 碳 市 场 初 期 将 覆 盖 发 电 行 业 （ 含 热 电 联 产 ） 的1700 余 家 企 业 ， 二 氧 化 碳 排 放 总 量 超 过30 亿 吨 （ 约 占 全 国 排 放 量 的30 ） 。 未 来 随 着 更 多 的 行 业 被 纳 入 交 易 体 系 ， 一 个 全 球 规 模 最 大 、 覆 盖 面 最 广的碳市场正在形成 。 那 么 ， 碳 市 场 机 制 是 否 可 以 由 局 部 试 点 推 向 全 国 范 围 呢 事 实 上 ， 各 个 试 点 市 场 各 具 特 色 ， 都 在 不 同 的 维 度 上 进 行 了 有 益 的 探 索 ， 积 累 了 难 得 的 实 践 经 验 ， 例 如 在 行 业 覆 盖 范 围 、 纳 入 标 准 、 温 室 气 体 排 放 核 查 规 范 、 初 始 配 额 分 配 方 法 、 交 易 队 伍 的 培 训 等 方 面 。 这 些 宝 贵 的 经 验 对 于 探 索 机 制 、 发 现 问 题 、 优 化 制 度 设 计 、 积 累 经 验 、 锻 炼 队 伍 都 是 非 常 重 要 的 。 但 是 ， 还 有 更 多 的 问 题 需 要 回 答 。 低 碳 转 型 是 一 项 涉 及 技 术 创 新 与 扩 散 、 能 源 结 构 演 化 、 经 济 结 构 调 整 、 生 态 协 同 和 社 会 变 革 等 多 方 面 问 题 的 系 统 工 程 （Foxon ， 2011 ） ， 碳 市 场 是 为 实 现 这 一 转 型 的 、 以 制 度 法 规 为 基 础 的 “ 人 造 ” 市 场 ， 其 机 制 设 计 中 的 每 一 环 节 都 将 对 温 室 气 体 减 排 的 效 果 及 整 个 社 会 经 济 系 统 产 生 广 泛 而 深 远 的 影 响 ， 这 些 影 响 在 局 部 的 短 期 的 试 点 中 并 不 能 得 到 全 面 反 映 。 因 此 ， 我 们 必 须 从 应 对 气 候 变 化 的 角 度 认 识 碳 市 场 ， 从 可 持 续 发 展 的 高 度 评 价 和 设 计 碳 市场 。 二 、 全国碳市场应以加速低碳技术投资为核心目标 碳 定 价 机 制 是 通 过 改 变 企 业 生 产 与 碳 排 放 的 成 本 ， 或 低 碳 技 术 采 用 与 投 资 的 成 本 ， 来 激 励 企 业 自 主 选 择 最 大 化 其 利 润 的 行 为 ， 同 时 实 现 全 社 会 范 围 内 的 减 排 。 这 类 政 策 包 括 碳 税 、 碳交易和可再生能源激励政策等 。 在 碳 交 易 机 制 下 ， 管 理 部 门 首 先 针 对 一 个 固 定 的 履 约 期 确 定 一 个 目 标 排 放 总 量 ， 然 后 ， 按 范 英 加强碳市场顶层设计 ， 优化低碳发展路径 22018 年第 1 期 照 一 定 的 原 则 将CO2 排 放 权 分 配 给 各 个 企 业 ， 允 许 企 业 在 碳 市 场 中 互 相 交 易 。 待 到 履 约 期 末 ， 核 算 每 家 企 业 的CO2 实 际 排 放 量 ， 如 果 排 放 量 超 过 其 持 有 的 配 额 ， 企 业 则 需 为 每 吨 超 排 的 CO2 付 出 高 额 罚 款 。 在 这 个 机 制 的 作 用 下 ， 由 于 企 业 间 的 减 排 成 本 不 同 ， 边 际 减 排 成 本 较 低 的 企 业 会 通 过 采 用 节 能 技 术 、 改 造 生 产 流 程 和 改 进 管 理 模 式 （ 这 里 统 称 为 低 碳 技 术 ） 等 来 实 现 履 约 ， 同 时 将 多 余 的 配 额 出 售 获 利 ； 而 边 际 减 排 成 本 较 高 的 企 业 可 以 通 过 购 买 配 额 以 较 低 的 成 本 实 现 减 排 目 标 。 最 终 ， 在 碳 交 易 机 制 的 作 用 下 ， 全 社 会 将 以 最 低 的 减 排 成 本 实 现 既 定 的 总 的减排目标 ， 这就是所谓的碳市场的成本有效性 。 在 碳 市 场 条 件 下 ， 企 业 需 要 决 定 是 自 主 减 排 （ 投 资 于 低 碳 技 术 ） 还 是 通 过 碳 市 场 交 易 （ 购 买 配 额 ） 来 完 成 履 约 目 标 。 而 交 易 和 投 资 是 两 个 不 同 时 间 尺 度 上 的 决 策 ， 取 决 于 企 业 的 边 际 减 排 成 本 和 对 投 资 成 本 的 估 算 。 低 碳 投 资 面 临 的 不 确 定 性 不 仅 有 传 统 投 资 决 策 中 的 市 场 因 素 、 技 术 因 素 、 需 求 因 素 等 ， 还 有 气 候 政 策 的 不 确 定 性 。 因 此 ， 一 个 确 定 而 长 期 的 减 排 目 标 ， 明 确 的 碳 市 场 设 计 （ 包 括 持 续 时 间 、 配 额 总 量 、 覆 盖 范 围 、 存 借 机 制 、 稳 定 机 制 等 ） ， 可 以 表 达 明 确 的 政 策 信 号 和 长 期 减 排 的 决 心 ， 降 低 企 业 投 资 风 险 ， 激 励 企 业 尽 早 地 选 择 足 够 低 碳 的 技 术 ， 进 行 长 期 的 低 碳 技 术 投 资 ， 通 过 投 资 更 先 进 的 低 碳 技 术 或 更 先 进 的 生 产 流 程 减 少 现 在 和 将 来 对 碳 配 额 的 需 求 ， 甚 至 出 售 配 额 获 利 （ 莫 建 雷 等 ， 2013 ） 。 相 反 ， 如 果 没 有 明 确 的 制 度 安 排 和 政 策 信 号 ， 企 业 对 长 期 的 投 资 风 险 有 顾 虑 ， 可 能 更 多 地 选 择 短 期 的 策 略 ， 通 过 碳 市 场 解 决 短 期 的 配 额 需 求 ， 推 迟 低 碳 技 术 投 资 和 企 业 升 级 改 造 的 时 间 ； 甚 至 在 投 资 建 厂 等 新 的 投 资 决 策 中 也 会 选 择 成 本 较 低 的 高 排 放 技 术 ， 以 规 避 投 资 风 险 。 这 样 不 仅 不 利 于 低 碳 发 展 ， 而 且 由 于 技 术 投 资 的 不 可 逆 性 、 基 础 设 施 的 技 术 锁 定 效 应 ， 可 能 产 生 所 谓 的 “ 选 择 权 成 本 ” ， 为 下 一 步 的 改 造 和 发展带来额外的困难和成本 ， 丧失低碳发展的时机 ， 影响到未来的发展路径 。 因 此 ， 碳 市 场 的 机 制 设 计 直 接 影 响 每 个 企 业 的 决 策 ， 从 而 影 响 低 碳 发 展 的 路 径 。 低 碳 技 术 投 资 是 减 排 的 根 本 途 径 ， 我 们 必 须 从 如 何 有 利 于 激 励 企 业 投 资 于 低 碳 技 术 的 角 度 制 定 碳 市 场 相 关 的 机 制 ， 要 有 长 效 机 制 ， 给 投 资 者 以 长 期 的 合 理 预 期 ， 引 导 企 业 尽 早 作 出 长 期 的 低 碳 投 资决策 ， 避免短视的投资行为 。 三 、 全国碳市场可以作为区域均衡发展的政策手段 任 何 全 国 性 的 政 策 ， 都 必 须 考 虑 到 对 各 个 区 域 的 影 响 ， 考 虑 到 对 区 域 均 衡 和 可 持 续 发 展 的 作 用 。 碳 市 场 的 初 始 配 额 分 配 具 有 显 著 的 财 富 分 配 效 应 ， 其 实 质 是 减 排 成 本 在 各 个 区 域 和 各 个 企 业 的 分 担 ， 因 此 ， 不 仅 需 要 考 虑 效 率 ， 同 时 需 要 兼 顾 公 平 。 通 过 碳 市 场 机 制 ， 有 可 能 缩 小区域差距 ， 有利于区域可持续发展 ， 也有可能造成负面的影响 。 区 域 差 异 大 ， 区 域 发 展 不 均 衡 是 我 国 经 济 发 展 的 一 个 长 期 特 点 。 不 同 地 区 资 源 禀 赋 、 生 产 优 势 和 经 济 发 展 水 平 的 差 异 性 ， 造 成 了 不 同 区 域 、 不 同 行 业 的 减 排 潜 力 和 难 度 迥 异 ， 减 排 成 3本 呈 现 出 显 著 的 差 异 性 。 经 济 较 发 达 的 地 区 边 际 减 排 成 本 较 高 ， 而 中 西 部 经 济 欠 发 达 地 区 减 排 成 本 较 低 ， 差 异 可 以 达 到 几 倍 甚 至 几 十 倍 （ 范 英 等 ， 2016 ） 。 另 一 方 面 ， 边 际 减 排 成 本 较 低 的 西 部 大 部 分 地 区 的 经 济 承 受 力 较 弱 ， 同 时 还 要 承 担 生 态 环 境 保 护 的 责 任 ， 因 此 减 排 的 宏 观 经 济 影 响 往 往 较 大 ， 且 不 易 计 入 直 接 减 排 成 本 并 在 政 策 影 响 评 估 中 予 以 体 现 。 而 这 些 间 接 成 本 恰恰是政策设计时应该重点关注的 。 由 于 各 地 区 各 行 业 的 减 排 成 本 曲 线 的 巨 大 差 异 ， 建 立 全 国 统 一 碳 市 场 可 以 带 来 显 著 的 成 本 节 约 效 应 。 以 实 现 “ 十 二 五 ” 减 排 目 标 为 例 ， 如 果 以 “ 十 二 五 ” 规 划 设 定 的 省 级 减 排 目 标 核 算 各 省 的 初 始 碳 配 额 ， 通 过 全 国 碳 市 场 可 以 节 约40 的 减 排 成 本 （Cui et al., 2014 ） 。 即 使 扣 除 了 碳 市 场 建 立 初 期 较 高 的 交 易 费 用 ， 这 一 节 约 效 应 依 然 是 可 观 的 。 “ 十 三 五 ” 期 间 乃 至 到2030 年 ， 减 排 任 务 将 不 断 加 大 ， 边 际 减 排 成 本 会 大 大 上 升 ， 同 时 市 场 条 件 将 更 加 成 熟 ， 因 此 ， 全 国 统 一碳市场的成本有效性将进一步显现 。 如 果 存 在 全 国 碳 市 场 ， 仅 “ 十 二 五 ” 期 间 的 省 际 碳 交 易 量 就 可 以 超 过 一 亿 吨 。 内 蒙 古 、 贵 州 、 青 海 、 宁 夏 和 新 疆 等 西 部 生 态 脆 弱 地 区 基 本 上 都 可 以 通 过 碳 交 易 获 得 额 外 的 净 收 益 ， 可 部 分 地 有 效 解 决 讨 论 多 年 的 生 态 补 偿 和 转 移 支 付 问 题 。 其 中 ， 内 蒙 古 和 贵 州 获 得 的 净 收 益 最 大 ， 可 以 有 效 激 励 这 些 地 区 发 展 绿 色 能 源 和 低 碳 产 业 ， 而 青 海 和 新 疆 通 过 碳 交 易 获 得 的 收 益 可 以 完 全 弥 补 减 排 投 入 。 可 以 规 定 交 易 所 得 中 的 一 定 比 例 用 于 生 态 环 境 建 设 （Cui et al., 2014 ； Fan et al., 2016 ） 。 这 说 明 ， 碳 交 易 不 仅 能 够 带 来 总 成 本 的 节 约 效 益 ， 更 能 促 进 西 部 地 区 的 可 持 续 发 展 ， 让 东 部 地 区 在 降 低 减 排 成 本 的 同 时 ， 实 现 一 定 的 资 金 流 向 西 部 地 区 ， 达 到 促 进 西 部 经 济 发 展 和 生 态 环 境 保 护 的 目 的 。 因 此 ， 全 国 碳 市 场 可 以 在 协 调 区 域 均 衡 发 展 方 面 发 挥 独 特 作 用 ， 可 以 而 且应该作为区域均衡可持续发展的重要内容 。 四 、 全国碳市场可以作为长期产业结构调整的政策工具之一 碳 市 场 形 成 的 碳 价 格 ， 沿 产 业 链 传 导 到 最 终 产 品 ， 导 致 隐 含 碳 产 品 生 产 成 本 （ 或 机 会 成 本 ） 增 加 ， 且 碳 强 度 越 高 的 产 品 ， 成 本 增 加 越 显 著 。 因 此 对 于 满 足 同 样 需 求 的 可 选 商 品 来 说 ， 碳 强 度 越 高 ， 其 市 场 竞 争 力 受 到 碳 市 场 的 负 面 影 响 就 越 显 著 。 这 种 成 本 增 加 引 起 的 相 对 竞 争 力 变 化 将 导 致 部 分 产 品 的 市 场 份 额 减 少 ， 甚 至 被 其 他 替 代 商 品 （ 包 括 国 内 替 代 产 品 及 进 口 品 ） 淘 汰 。 这 一 逻 辑 有 两 层 政 策 启 示 一 是 对 我 国 国 际 贸 易 的 影 响 ， 二 是 对 我 国 产 业 结 构 的 影 响 （ 范英等 ， 2016 ） 。 出 口 在 我 国 经 济 总 量 中 所 占 的 比 重 仍 然 较 高 ， 同 时 出 口 产 品 中 加 工 业 、 制 造 业 、 化 工 等 排 放 密 集 型 所 占 比 重 较 大 ， 这 些 产 品 中 隐 含 大 量 的 碳 排 放 （ 包 括 直 接 碳 排 放 和 间 接 碳 排 放 ） 。 国 范 英 加强碳市场顶层设计 ， 优化低碳发展路径 42018 年第 1 期 内 碳 价 格 形 成 后 ， 这 些 出 口 产 品 的 生 产 成 本 相 对 提 高 ， 进 而 使 这 些 产 品 在 国 际 市 场 上 的 出 口 竞 争 力 受 到 负 面 影 响 ， 并 进 一 步 影 响 到 该 类 产 品 的 国 内 生 产 及 行 业 就 业 水 平 。 根 据 李 继 峰 等 （2014 ） 的 研 究 ， 在 与 发 达 国 家 引 入 相 同 水 平 碳 价 格 的 条 件 下 ， 我 国 的 产 业 竞 争 力 受 损 比 发 达 国 家 更 加 严 重 。 因 而 从 短 期 来 看 碳 市 场 建 立 有 可 能 对 我 国 部 分 出 口 导 向 型 的 排 放 密 集 行 业 造 成 冲 击 。 然 而 从 中 长 期 来 看 ， 碳 市 场 的 建 立 有 助 于 推 动 我 国 出 口 导 向 型 经 济 结 构 的 调 整 ， 因此我们需要对长期经济结构调整目标与短期减排目标进行权衡 （ 范英 、 莫建雷 ， 2015 ） 。 对 于 产 业 结 构 而 言 ， 碳 价 格 信 号 将 导 致 碳 排 放 密 集 型 行 业 的 产 品 竞 争 力 下 降 ， 其 部 分 市 场 份 额 将 逐 渐 被 低 碳 产 品 所 替 代 。 同 时 ， 长 期 稳 定 的 碳 市 场 机 制 为 低 碳 产 品 和 低 碳 技 术 提 供 了 增 长 空 间 ， 因 此 长 期 来 看 将 为 我 国 产 业 结 构 向 绿 色 低 碳 方 向 转 型 提 供 新 的 动 力 。 因 此 我 国 碳 市 场 的 建 立 需 要 对 长 期 产 业 结 构 调 整 目 标 与 短 期 保 持 经 济 稳 定 增 长 目 标 进 行 一 定 的 权 衡 ， 这一目标可以通过初始配额的分配方式来实现 （Wu et al., 2016； Fan Low-carbon Technology; Environmental Effectiveness; Top-level Design; Low-carbon Path JEL Classification H 41 , Q 56 , Q 58 , R 11 （ 责任编辑 朱静静 ） （ 上接第7 页 ） 25