政策简报WRI.ORG.CN钟丽锦 付晓天中国煤炭工业的水资源管理政策综述WATER MANAGEMENT IN CHINA’S COAL SECTOR POLICY REVIEW摘要 中国煤炭工业发展在推动国家经济增长的同时，也带来了日益凸出的水资源问题。煤炭工业上下游均属高耗水行业，中国虽然已经出台一些煤炭工业相关的水资源管理政策，但是对于水资源的承载力，以及煤炭工业开发的水压力和水风险问题的认识程度仍需进一步提高，并缺乏有效的水资源管理措施。为此，世界资源研究所与能源基金会合作开展研究，通过梳理中国现有煤炭工业发展政策和相关水资源管理措施（包括国家与地方出台的煤炭工业发展、水资源管理相关规划、政策与标准等文件，共计600余篇），分析煤炭工业各环节（包括煤炭开采与洗选、火力发电、煤化工）发展和水资源之间的相互影响关系，识别煤炭工业发展中的水管理政策缺口和实施障碍，为制定基于煤炭与水资源相互影响的煤炭工业水资源管理政策和合理的煤炭工业发展目标提供支持。2 | 煤炭工业发展与管理中国煤炭发展布局逐步西移 。 2015年，中 部 、西 部 原 煤 产 量 比 2005年分别增长了 65和 217，而东部原煤产量增速显著下 调 。预 计 到 2020年， 14个大型煤炭基地煤炭产量占全国煤炭生产总量的比重将达 95。此 外 ，大 部 分 煤 炭 基 地 分 布 在水资源匮乏的地区，给当地水资源开发利用带来一定压力。煤炭采选业 中国自 2005年开始鼓励发展新能源，逐步减少和替代煤炭的使用 ， 煤 炭 生 产 增 速 逐 步 下 调 。“ 十 二 五 ”期间预计煤炭产量增速较“十一五”期间下降 27个百分点。目前国家希望通过开征煤炭资源税的方式促使煤炭上下游企业形成内在激励机制，尽可能节能降耗 ，降 低 对 煤 炭 的 需 求 。火力发电业 随着中国对清洁能源发展的重视不断加深，中国将提高煤电加工转化效率和煤炭清洁化利用水平作为火电发展的重要核心内容，以期降低火电对 环 境 的 影 响 。“ 十 二 五 ” 规 划 提 出 的 统筹水资源和生态环境承载能力，按照集约化模式，采用超超临界、循环流化床、高效节水等先进适用技术发展火电。煤化工业 中国在煤化工产业布局及规划中要求在水资源充足的地区适度发展煤化工，在煤炭调入区和水资源匮乏地 区 应 限 制 发 展 煤 化 工 ；同 时 ，所 有 煤制油项目均需对用水需求进行充分论证后才可报批。 但是国家近年规划发展现代煤炭工业的 省 /自治区多为水资源匮乏地区 。煤炭工业中的水管理水资源“三条红线” 煤炭工业作为工业用水大户，面临用水总量限制和发展需求煤炭工业发展的水资源压力根据世界资源研究所 Aqueduct（水 道）全球基准水压力地图1，当 基 准 水 压 力评分高于 0.4时，说明该区域面临高风险的水压力。中国基准水压力在可获取数据的全球 176个国家和地区中排名第 69位，其高风险地区主要集中于海河、淮河、辽河、黄河流域，以及新疆的部分地区；而且北方和西部地区基准水压力显著高于南方。大部分大型煤炭基地都分布在水资源匮乏 的 地 区 。规 划 中 的 14个大型煤炭基地产量占全国煤炭生产总量的 872，同 时也 是 新 建 火 力 发 电 厂 的 主 要 基 地 ；但 是煤炭基地所在的 13个省 /自治区仅拥有全国约 18的 水 资 源 ，而 且 多 数 处 于 水压力高风险或者极高风险地区。1 前言1.1 项目背景1.2 研究方法1.3 报告结构2 中国煤炭工业发展的水资源压力2.1 中国水资源现状与基准水压力2.2 水资源分布与煤炭基地布局2.3 煤炭工业发展的水资源压力目录3 煤炭工业发展政策3.1 煤炭工业管理体制与政策总体框架3.2 煤炭工业布局西移战略与集约化3.3 煤炭采选业逐步减速，多元化发展3.4 煤炭资源税深化改革3.5 火电发展提高效率，调整结构3.6 煤化工发展升级4 煤炭工业中的水管理政策4.1 水资源“三条红线”与煤炭工业4.2 取水许可管理4.3 水权与水权转换4.4 非传统水资源的利用4.5 环境影响评价4.6 水污染管理4.7 价格政策5 主要问题和建议5.1 主要问题5.2 建议注释参考文献中国煤炭工业的水资源管理政策综述政策简报 | 2016年4月 | 3图 1-1 中国基准水压力与大型煤炭基地图 2-1 中国水资源总量和人均水资源量（2000-2013年）图 2-2 中国各省级行政区人均水资源量（2013年）图 2-3 中国用水结构（2000-2013年）图 2-4 2014年中国主要河流水质状况图 3-1 煤炭上下游产业管理组织架构图图 3-2 中国分区域原煤生产量（ 2005-2015年） 图 3-3 2013年中国电力装机容量和生产量结构分布（ 2013年）图 3-4 中国火电装机容量及年均增长率（2000-2015年）图 3-5 中国煤化工产业政策发展历程图 4-1 国家及地方对煤炭上下游产业链各耗水环节的水管理政策图 4-2 取水许可制度政策发展历程表 2-1 中国13个煤炭省区2013年水资源情况表 3-1 部分省级行政区非焦煤煤炭资源税税率表 3-2 中国煤化工产业发展规划情况表 4-1 13个主要煤炭产区省份的现行煤炭工业相关用水定额标准表 4-2 水资源论证相关政策的比较表 4-3 7个水权试点省区工作要点表 4-4 煤炭工业中各生产环节的污染物排放标准比较表 4-5 排污费和污水处理费比较图目录 表目录图 4-3 现行取水许可制度审批流程图 4-4 现行取水许可制度中的政府职能图 4-5 取水定额标准和政策发展历程图 4-6 水资源论证制度发展历程图 4-7 水权转换制度发展历程图 4-8 水权转换流程示意图图 4-9 煤炭采选工程环境影响评价内容图 4-10 水资源费制度政策发展历程图 4-11 水资源费制度中政府审批管理职能图 4-12 13个煤炭主要产区2015年水资源费标准与“十二五”规划目标比较图 4-13 中国排污费制度政策发展历程图 4-14 主要城市污水处理费水平4 | 之 间 的 矛 盾 。“ 三 条 红 线 ” （ 用 水 总 量 、 用水效率和水功能区限制纳污）对工业用水效率的规定也在一定程度上对煤炭工业发展起到了制约作用。 14个大型煤炭基地所在省 /自治区面临不同程度的用水压力 。取水许可管理 国家要求煤炭项目在取水许可预申请阶段即提交项目水资源论证 报 告 ，进 行 用 水 合 理 性 论 证 ，对 项 目需水情况、节水措施和潜力进行分析，并优化项目水资源配置。但目前除大型煤炭基地外，水资源论证仅作为取水许可的一个参考性环节，尚未发挥其对水资源开发利用的指导和影响作用。水权转换 中国于 2002年开始试点水权转 换 。企 业 通过 投 资 农 业 节 水 工 程 ，获得 节 约 下 来 的 水 量 ，这 在一定程度上缓解了宁夏和内蒙古地区工业用水需求的压力。然而，目前仅建立了政府和企业间的水权转换平台，下一步应该研究建设农户企业、企业企业间的水权交易平台，以及开展支渠节水政策、技术的研究，并落实相关配套资金 。环境影响评价 火电 厂 建设和煤炭洗选相关环境影响评价规范和指南 ，通 过 化学 需 氧 量（ COD）、酸 碱 度（ pH）、悬 浮物 、生 物 需 氧 量（ BOD5）、石油类、氨氮等因子来评价其对地表水的影响。随着节能减排目标不断提高，国家要求强化能评和环境影响评价的约束作用，把主要污染物排放总量指标作为环境影响评价审批的前置条件，因此煤炭工业所面临的环境影响评价约束将不断增大 。水污染管理 中国对煤炭上下游产业分别采用不同的污染物排放标准进行限制 ，以 降 低 其 对 环 境 造 成 的 破 坏 ，实 现污染物减排目标。煤炭采选业及火力发电业均有相应标准对污染物排放进行约束，而煤化工业的众多产品中仅有合成氨和炼焦两个行业标准。价格手段 水 资 源 费 、排 污 费 和 污 水 处 理费是促进煤炭工业理性节水的主要价格手段。虽然国家提高了水资源费和排污费标 准 ，截 至 目 前 ， 14个煤炭基地所在省 /自治区，大部分地区水资源费标准已经与“十二五”末期的标准持平，但是宁夏、黑 龙 江 、甘 肃 三 省 /自治区仍然没有达到“十二五”末期最低水资源费标准。这些省 /自治区现行污水处理费平均为 0.94元 /立 方 米 ，低 于 全 国 平 均 水 平 1.11元 /立方米 。主要问题通过梳理 600余篇国家和地方政府出台的相关文件，可以看出目前中国煤炭工业中的水管理政策和措施还存在一些问题，例如缺乏对水资源和能源系统综合考虑的一体化管理思路。 能源和水资源主管部门仍然以较为割裂的视角对待能源和水资源管理，现行煤炭工业发展规划、布局、生产目标主要是在满足经济社会发展能源需求的基础上制定，未能充分考虑 水 资 源 的 可 持 续 性 ，未 能 做 到“ 以 水定 量 ”和 “ 以 水 定 产 ”。煤炭基地规划水资源论证起步晚，法律地位不足，缺乏对弱势用水主体的影响分析和区域水风险的应对措施。水资源论证措施起步较晚，且缺乏明确的 论 证 深 度 要 求 。煤 炭 基 地 规 划 水 资 源论证仅作为煤炭规划的支持性文件供规划审批决策部门参考，权威性、强制性和力度均不足。部分地区水资源费约束力不足，资源税措施尚未出台。 较低的水资源费标准，削弱了水资源费对企业节水和利用非常规水资源的促进作用。同时，国家尚未对水资源征收资源税，而仅仅依靠征收水资源费对企业进行约束，其力度有限。取用水指标不统一，取水定额制定不科 学、更 新 频 率 低 。 现行煤炭工业水管理 政 策 、标 准 体 系 中 对 取 水 和 用 水 的 定义缺乏明确规定，存在不同文件中选用不 同 指 标 的 问 题 。同 时 ，各 地 取 水 定 额的制定标准不统一、部分地区取水定额水平与国家规定和煤炭工业技术要求不符、更新频率低等问题尚需解决。缺乏煤炭产业链用水量监测、数据统计 及 相 应 的 方 法 学 ，信 息 公 开 不 足 。 缺乏对煤炭工业相关子行业生命周期过程中 的 用 水 统 计 和 监 测 ，以 及 相 应 的 方 法学。同时，并未公开已有的用水数据，信息透明度不足，也不利于开展煤炭工业用水管理研究，以及制定煤炭工业和水资源协同发展的可持续战略。煤炭工业用水绩效评价体系尚未建立，煤炭基地后评估仍以环境污染为主。 目前既没有建立煤炭工业用水绩效评价体系，也没有设置更为实际且具有可操作性的绩效指标，无法对煤炭工业企业进行实际指导。目前煤炭基地后评估主要以项目环境影响评价批复和国家、地方污染物排放标准为依据，重点分析在原环境影响评价文件中未发现或遗漏的环境问题，而项目的取用水问题没有作为主要评估对象。煤炭为主的能源结构使得煤炭工业需水量继续增长。 经测算， 2015年中国煤炭生产（ 36.8亿 吨）和 电 力 生 产（ 6610TWh）将分别需水 33亿立方米和 925亿 立 方 米 。若国家批准的 18个煤制气项目实现每年 751亿 立 方 米 的 产 气 规 模 ，则 每 年 需 要 5亿～ 7亿立方米用水才能满足生产需求。以煤为主的能源结构，决定了中国煤炭工业生产需求量将保持增长趋势。根据上述结论，本研究提出以下建议建立水资源能源综合管理体制。 应该从煤炭工业上下游产业的用水特性出发，将当地水资源禀赋作为确定煤炭工业发展 布 局 和 目 标 的 要 素 之 一 进 行 考 虑 ，合 理确定建设布局和建设规模，实现煤炭资源和水资源可持续开发利用的双赢。提升水资源论证地位，将水资源论证作为煤炭相关规划和项目审批的强制性要求。 应进一步提高水资源论证的法律地位，在审批环节将水资源论证作为煤炭规划和煤炭项目审批的必要条件和强制性要素，强化监督水资源论证工作的实施，切实做到“以水定产”和“以水定量”。中国煤炭工业的水资源管理政策综述政策简报 | 2016年4月 | 5World Resources Institute WRI and the Energy Foundation work together to study the current coal and water related policies at the national and local level, analyze the interlinked relationship between coal industry and water, identify the gap on water management in the coal industry, and provide support to setting up sustainable water management system and reasonable development targets for China’s coal industry based on the water limit.加速水价和资源税改革，充分发挥价格调节机制的作用。 尽快将各地水资源费提 高 到 国 家 要 求 的 最 低 水 平 ，对 于 高 度缺水地区适当提高水资源费；对各类水资源征收资源税，通过价格杠杆，促进煤炭企业通过自身挖潜和对非常规水资源的利用，降低对新鲜水资源的需求。统一用水指标的界定，规范煤炭产业链用水计量方式，推动已有统计信息公开。 统 一 各 类 文 件“ 用 水 ”的 定 义 ，规范煤炭产业链用水计量方式、数据采集标准和统计口径；加强取水、用水、退水、排水各环节的监测。提高对已有煤炭 工 业 用 水 信 息 的 公 开 程 度 ，支 持 有 关机构开展煤炭工业用水管理的研究，帮助决策者制定煤炭工业和水资源可持续发展的策略。建立煤炭工业用水绩效评价管理体系。 建立煤炭工业上下游产业用水绩效评价和管理体系，促使企业采用高效节水技术，帮助企业顺利实现用水总量目标；对煤炭工业企业运行实施后评估，应对项目或者煤炭基地的取用水进行评 估 ，将 水 耗 作 为 企 业 增 产 扩 能 所 需 新增水量审批的强制性指标。发展替代性能源，降低对煤炭的需求。加快产业结构调整，推动结构节能。严控煤炭消费总量，降低煤炭的消费比重。发展清洁能源、可再生能源，提高非化石能源在能源消费结构中的比重。同时对煤炭工业进行 合理 布 局 ，在 缺 水地区慎重开发煤化工项目，从源头上降低煤炭工业的用水需求。SUMMARYAlthough coal industry development has promoted the economic growth of Chi-na, it has also exacerbated China’s water scarcity and water pollution since. Both the upstream and downstream of coal industry are water intensive. Though China has pro-mulgated series of policies regarding water resources management of coal industry, it has not fully recognized the carrying capac-ity of water resources and the water stress and risks associated with coal industry de-velopment. Therefore, the World Resources Institute WRI and the Energy Foundation work together to study the current coal and water related policies at the national and local level, analyze the interlinked rela-tionship between coal industry and water, identify the gap on water management in the coal industry, and provide support to setting up water management system and reasonable development targets for China’s coal industry based on the water limit.This paper summarized more than 600 pieces of policy papers, plans, and stan-dards regarding coal industry develop-ment and water resources management issued at the national and local level, analyzed the water consumption and wastewater treatment in various branch-es of the coal industry coal mining and washing, coal-fired power generation, and coal-to-chemical, and identified the gap on recognition the nexus between coal and water, and provided policy recommenda-tions to the sustainable coal development in China.6 | Water stress and develop-ment of coal industryAccording to WRI’s Aqueduct Base-line Water Stress analysis, China’s baseline water stress ranked the 69th out of 176 countries. The water stress of northern China is much higher than that of southern China. The high risks areas with the baseline water stress exceeding 0.4 are located in the Hai River, Huai River, Liao River, Yellow River Basin, and Xinjiang.Most of the large-scale coal bases are located in areas with high or extremely high water stress. The coal production of the 14 national large-scale coal bases accounts for 87 percent of the national total coal pro-duction yet these bases are located in 13 provinces/autonomous regions that only have about 18 percent of the national total water resources. By July 2012, over 50 percent of the planned coal-fired power plants were distributed in areas with high or ex-tremely high baseline water stress.Development And Manage-ment of Coal IndustryCoal industry development plan China’s coal production has gradually moved to the west. In 2015, the coal production of central and western China increased by 65 percent and 217 percent respectively comparing to that in 2005 while the growth rate in eastern China has significantly declined. It is estimat-ed that by 2020 the coal production of the 14 large coal bases will have reached to 95 percent of the nation-al total. Most of the coal bases are distributed in extremely water-scarce areas, which will cause more pres-sures to local water resources.Coal mining Since 2005 China has been encouraging the development of renewable energy and gradually reducing the use of coal, leading to the decrease in the growth rate of coal production. It is expected that the growth rate of coal production during the 12 FYP will decrease by 27 percent comparing to the 11 FYP plan period. Currently, the government has imposed the coal resources tax to promote en-ergy efficiency in the coal supply chain and reduce the demand for coal.Coal-fired power generation With the acceleration in clean ener-gy development, China has encour-aged improving the processing and conversion efficiency and the low environment impact development of coal-fired power generation. During the 12th FYP period, it was proposed to develop coal-fired power plants by taking the water resources avail-ability and environment carrying capacity into consideration. Ad-vanced technologies such as ultra supercritical, circulating fluidized bed, and high-efficiency water sav-ing are encouraged to be adopted by coal-fired power plants.Coal-to-chemical It was required that coal-to-chemical industry should be restricted in areas with severe wa-ter scarcity problem. All the coal-to-liquids projects must undergo a water demand uation in order to receive approval from relevant government agencies. However, most of the planned coal-to-chemical projects are located in areas with severe water scarcity problem.Water Management in Coal Industry“Three Red Lines” As one of the biggest industrial water users, coal industry is facing with the contradiction between water usage cap and water demand. “Three Red Lines” also set industrial water use efficiency which constrained the development of coal industry. The provinces wthere the 14 national large coal power bases are located in face with pressure on the availability of water resources.Water permit In China, it was re-quired that coal project should water resources argumentation report in the water abstraction licensing pre-application period, analyze the water demand, water-saving mea-sures and potential of the project and optimize the water resources alloca-tion of the project. However, except the large coal power bases, the result of water resources argumentation is only a supplement document for the approval of the coal project. Water right transfer China began to pilot water right transfer in 2002. Through the investments to agricul-tural water-saving projects, industrial enterprises received the water they needed. Water right transfer provid-ed an effective solution to relieve the stress on industrial water demands in Ningxia and Inner Mongolia. Howev-er, currently only the water right trans-fer plat between the government and corporations has been established. In the next step, studies on building water rights trading plats between farmers and companies, and within corporations, as well as studies on branch canal water saving policies, technologies, and supporting funds should be implemented.Environmental Impact Assess-ment China has issued environ-mental impact assessment guidelines for coal-fired power plants and coal 中国煤炭工业的水资源管理政策综述政策简报 | 2016年4月 | 7mining and washing projects, assess-ing their impacts on surface water in terms of pollutants such as COD, pH, suspended solids, BOD5, oil, ammonia nitrogen and etc. As the energy saving and emission mitigation targets became increasingly stricter, the gov-ernment required that the restrictive effects of energy assessment and environmental impact assessment be strengthened and the main pollutants’ total emission amount indicators be taken as the precondition of environ-mental assessment examination and approval, posing higher pressure on the coal industry.Water pollution management China has adopted different pollutant emission standards for the upstream and downstream of coal industry to reduce their impacts to the envi-ronment and achieve the pollutants emission targets. Both coal mining and washing and coal-fired power plants have corresponding standards to regulate their pollutants emissions, while coal-to-chemical industry only has two industry standards of syn-thetic ammonia and coking.Price instruments Water resourc-es fee, pollutant discharge fee, and wastewater treatment fee are major price instruments to promote water conservation of the coal industry. China has increased the standards of water resources fee and pollutant discharge fee. Most of the 13 major coal-producing provinces/auton-omous regions raised their water resources fee to the lowest level requested by the Ministry of Water Resources by the end of the 12thFYP. However, water resources fee in Ningxia, Heilongjiang, and Gansu were still below the level. Meanwhile, the current average wastewater treat-ment fee of the 13 coal provinces/autonomous regions is 0.94 yuan/m3, significantly lower than the national average level of 1.11 yuan/m3.Major ProblemsThrough analyzing over 600 pieces of policy papers, plans, and standards at national and local level, including coal industry development and water man-agement policies, the following conclu-sions and recommendations includeLacking of integrated manage-ment of water resources and energy sector. Both energy and water government agencies manage the energy and water in a fragment-ed manner. The current development plan and targets were made based on meeting the energy requirement of economic development, without taking fully consideration of the sus-tainability of water resources.The role water resources assess-ment is weak and the analysis of vulnerable groups of water us-ers and measures for adapting to regional water stress are in absence. The development of water resources assessment was slow in China and lack of detailed guidance. Currently, the water resources assess-ment for coal-power bases are still treated as supp