工作论文 | 2016年 6月 | 1工作论文拥堵收费和低排放区国际经验研究王颖 宋苏 邱诗永 鹿璐 马毅林 李晓祎 胡莹 著STUDY ON INTERNATIONAL PRACTICES FOR LOW EMISSION ZONE AND CONGESTION CHARGING引用建议王颖、宋苏、邱诗永、鹿璐、马毅林、李晓 祎、胡莹. 拥堵收费和低排放区国际经验研究. 2016. 工作报告，北京世界资源研究所. http// publications.“工作论文”包括初步的研究、分析、结果和意见。“工作论文”用于促进讨论，征求反馈，对新事物的争论施加影响。工作论文最终可能以其他形式进行发表，内容可能会修改。目录执行摘要 . 1研究背景 . 4 研究方法和研究框架 4 伦敦案例分析 7 新加坡案例分析 . 20 斯德哥尔摩案例分析 41 总结 51 参考文献 . 54 注释 57 致谢 59执行摘要中国快速城市化与机动化进程导致了严重的空气污染和交通拥堵，也因此造成巨大的社会经济损失。以北京市为例，2013年机动车排放对细颗粒物（PM2.5）、挥发性有机物和氮氧化物（NOx）的贡献分别占到了约31.1、33及50，是本地排放的首要污染源。为了控制不断恶化的交通排放问题，北京市政府于2013年9月发布北京市20132017年清洁空气行动计划及北京市20132017年机动车排放污染控制工作方案，明确提出“研究城市低排放区交通拥堵费征收方案”。此外，国内其他城市也在考虑低排放区和拥堵收费政策。拥堵收费是对驾车者使用拥堵的道路而收取的一种附加费用，其目的是在不增加基础设施供给的情况下，通过收费来调节出行需求以缓解拥堵。伦敦、新加坡、斯德哥尔摩和米兰是成功实施拥堵收费的典型。低排放区是指为促进区域空气质量改善，针对机动车等交通工具专门设定污染物排放限值的区域。城市低排放区已成为世界许多国家和地区用于解决交通空气污染问题的重要措施，其中以欧洲最为普遍。为使读者能够了解低排放区和拥堵收费政策对于减少空气污染及温室气体排放所做出的贡献，本报告通过对伦敦、新加坡和斯德哥尔摩这三个城市低排放区和拥堵收费专家的访谈和实地调研，试图解决如下几个问题 在实施低排放区和拥堵收费政策的过程中遇到的最大的挑战是什么 不同利益集团最大的担忧是什么 低排放区和拥堵收费政策的配套措施是什么 为提高公众接受度所采取的公共宣传策略是什么 影响低排放区和拥堵收费执法技术选取的因素是什么 低排放区和拥堵收费政策的效果是什么2 | 表 0-1 | 伦敦、新加坡、斯德哥尔摩拥堵收费及低排放区政策经验总结（一）特点 伦敦 新加坡 斯德哥尔摩政策 低排放区和拥堵收费 拥堵收费 低排放区和拥堵收费总结中央政府的立法保障和地方领袖的一诺千金政策目标清晰明确，细节研究充分全面广泛深入的公众咨询，透明公开的公众宣传各种交通配套措施的辅助有效的管理和不断的改进政策效果的综合考虑，理论与公众接受度的权衡严谨的技术研发和精细化管理强调公平性和非营利性注重公众沟通和公众参与国家层面税法的设立政府和公众的有效沟通系统的成功试运行可靠的技术资金分配及使用透明实施时间拥堵收费政策实施于 2003 年（从准备到实施不到 3 年），低排放区政策实施于 2008 年区域通行证制度实施于 1975 年，电子道路收费系统实施于 1998 年（从准备到实施历经 13年），基于卫星定位技术（GPS）的拥堵收费系统 II（ ERP II 系统）预计 2017 年开始实施低排放区政策实施于 1996 年，拥堵收费政策实施于 2007 年（从提出议案到实施历经 4 年）出台方式 中央政府、市长主推 政府主导 试验 公投收费对象有多种豁免车辆，并给予低排放车辆适当折扣除警车、消防车和救护车等应急车辆外所有车辆一视同仁有多种豁免车辆收费时间 周一至周五每天上午 7 点至下午 6 点周一至周五每天上午 7 点半至晚上 8 点，周六中午 12 点半至晚上 8 点，公众假期上午 7 点半至下午 1 点，某些路段稍有不同周一至周五每天上午 6 点至下午 6 点半收费形式及金额每天只需支付一次费用，共计 11.5 英镑（折合人民币约 110.6 元），不论出入次数每过一次闸门收取一次费用，不同车型、时段、路段收费不一，单次最高费用 12 新元（折合人民币约 55.0 元）双向收费，上设封顶。高峰时段通过一次警戒线的最高费用为 35 瑞典克朗（折合人民币约 25.3 元），每天最高收费限额为 105 瑞典克朗（折合人民币约 75.9 元）资金分配拥堵收费前 10 年收益只用于伦敦市交通系统的改善拥堵收费收益统归国家财政，无专款专用拥堵税收收益只能用于斯德哥尔摩市基础设施建设，税单上显示收费的具体用途挑战对低收入人群和经济的影响交通分流和强制执行带来的问题技术可行性车主隐私现金卡安全问题外来车辆收费问题系统可靠性车牌盗取现象市民抵制收费遮挡车牌、躲避收费摄像头等违法行为收费系统出现故障隐私的泄漏不同利益 集团的担忧区内商业活动减少物流供应商的运输成本增加出租车的拥堵费用如何在车主与乘客间分配出租车司机认为多次往返市中心要缴纳过多费用变相打击限制区内的商业活动低收入者承担政策带来的不菲支出收费区内的零售商受到影响更多的公司将会选择移出中心城，从而带来中心区经济萧条政策推行后引起较高的投诉率为此，我们对伦敦、新加坡和斯德哥尔摩这三个城市低排放区和拥堵收费的相关政策进行比较，并将其特点和经验总结如下（见表0-1）拥堵收费和低排放区国际经验研究工作论文 | 2016年 6月 | 3表 0-1 | 伦敦、新加坡、斯德哥尔摩拥堵收费及低排放区政策经验总结（二）特点 伦敦 新加坡 斯德哥尔摩配套措施提升公共交通服务水平提供替代绕行方案优化信号配时建立停车控制区，确保收费区域周边居民停车的同时防止外来停车逐渐调低车辆注册费引入低碳车辆优惠政策“拥车证”配额逐渐减少清早地铁免费政策增加公共交通服务改善大量的自行车专用道和步道公共宣传策略中央政府出台伦敦道路收费系统备选方案报告市长在竞选过程中，对拥堵收费做了大量公众宣传专业公司定期对民众和关键利益团体进行调研运用网络、报纸、公共电台、电视等媒体宣传拥堵收费细则通过路演和社区会议与市民直接沟通建立“陆路交通管理局画廊”，制作简明易懂的宣传手册 积极公开各类交通信息特别成立“社区搭档组”，深入了解各区交通情况，解释宣传政府政策收费过程中，及时、透明地公开收费变动信息采用“拥堵收费”而非“道路收费”字样，以传达政策以解决拥堵作为唯一目的公众调查，收集建议，了解需求以“环境费用”为标签，进行拥堵税的宣传拥堵收费试验，开辟了拥堵收费政策史的先河媒体频繁公布最新最准确信息，避免不实报道简化宣传信息，减少民众的误解技术及选取影响因素自动车牌识别技术（Automatic Number Plate Recognition, ANPR）技术成熟建设周期短（受市长任期影响）对城市规划风格的影响专用短程无线电通信技术（Dedicated Short-range Radio Communications, DSRC）系统的稳定性智能环保灵活性便利程度价格初期ANPRDSRC现在ANPR人力和建设资金初期 ANPR 识别率较低，因此选用 DSRC 为主要识别技术法律规定，需要安装照相机配合法律的执行拥堵收费政策效果拥堵收费政策实施一周年后，收费时段进入收费区内的私家车数量减少 30，拥挤水平下降 30；收费时段进入中心区的巴士和长途客车同期增长 20；早高峰使用地面公交进入收费区的乘客从 77,000 人次增加到 106,000 人次低排放区2013 年 6 月，进入低排放区的车辆中 95 以上都已经满足相应的排放要求；低排放区内的颗粒物（Particulate Matter, PM）浓度下降了 2.46 ～ 3.07，而区外PM 浓度仅下降了 1政策实施的几十年间，尽管机动车数量增长了数倍，但限制区内车流量未见上涨限制路段基本达到理想车速实现高峰时期客流在时间和空间上的重新分布高峰时段公交出行比例提升至 66拥堵收费拥堵税的试点使内城中汽车排放物减少 10 ～ 15，空气污染物下降10 ～ 14；交通量下降大约 21低排放区政策实施后的第 4 年，区内重型货车 PM 排放下降了约 404 | 从这三个城市的成功经验可以看出，中央政府的立法保障，地方政府清晰明确的政策目标、深入全面的可行性研究、公平公正透明的政策实施、可靠的技术支持、有效的公众宣传，以及健全的配套设施等，是成功实施缓堵减排政策的关键要素。在中国，地方政府由于对实施拥堵收费和低排放区政策具有决策权，因此扮演着十分重要的角色，而中央政府也会对政策的推动起到一定的作用。通过总结上述三个城市的经验，结合中国的国情，我们提出以下建议供决策者们参考，以推进拥堵收费政策和低排放区政策的实施。中央政府立法保障中央政府需要将地方政府实施拥堵收费和低排放区政策的相关目标纳入全国交通发展战略之中，通过相应的法律、法规和政策推动缓堵减排政策，并保持明确和统一的态度，以支持地方政府政策的规划和实施。地方政府清晰、明确的政策目标在实施拥堵收费政策和低排放区政策之前，地方政府必须要确定明确、简短、清晰的目标，使方案的研究制定更有针对性，并且在政策的准备、实施、运营、管理和监测中保持一致性。在规划和实施拥堵收费方案时会涉及多个政府部门，地方政府必须要确保各个部门在目标确定和实施过程中达成共识。深入、全面的可行性研究在可行性研究阶段，地方政府需要对政策实施的细节（如收费价格和收费群体）进行全面、详细的研究，使用模型和科学分析方法对不同情境进行分析，为决策的过程提供有力的支持。公平、公正、透明的实施如何分配和使用收益对政策的成功实施至关重要。地方政府将收益用来改善交通系统，并将收益的分配情况向公众公开，可以提高公众对拥堵收费政策和低排放区政策的接受度。可靠的技术支持地方政府在考虑如何选取政策实施的技术方案时，不宜对最新颖和最先进的技术全盘接纳，应该在对不同技术系统进行仔细比选后，因地制宜地选取经过实际验证的技术。有效的公众宣传公众支持是政府决策时的重要考量因素，地方政府可以设计明确有效的公众沟通和宣传方案，定期公布政策的细节，并根据公众的反馈及时调整宣传策略，提高公众对政策的接受度。健全的配套设施拥堵收费和低排放区方案的设计不能脱离一整套交通和环境改善方案，相应配套设施的设计需要与缓堵减排政策的设计一同进行，以便让出行者有更多的出行选择，提高公众对于拥堵收费的适应度与支持度。研究背景因中国快速城市化导致的严峻的交通拥堵形势，及其所产生的巨大的社会经济损失，越来越引起大家的广泛关注。与此同时，拥堵所带来的环境问题也对我们的日常生活产生了很大的冲击。2013年，机动车排放已成为北京本地污染贡献中的首要污染源，对细颗粒物（PM2.5）、挥发性有机物和氮氧化物（NOx）的贡献分别占到了约31.1、33和50（北京市环境保护监测中心 2014）。缓堵减排的需求迫在眉睫。幸运的是，中国城市在快速城镇化和机动化的过程中所面临的压力和挑战虽然与很多发达国家的城市存在着巨大的不同，但也有相似之处，有经验可循。这些城市为了控制不断恶化的交通排放问题，探索了一系列的缓堵减排措施，其中包括实施拥堵收费和设立低排放区这两项既具代表性，又有借鉴意义的措施。拥堵收费是对驾车者使用拥堵的道路而收取的一种附加费用，其目的是在不增加基础设施供给的情况下，通过收费来调节出行需求以缓解拥堵。拥堵收费的目标人群在于那些“边际用户”（即在私家车和其他出行方式间无强烈偏好，且对出行价格较为敏感的出行者），而非整个出行群体，从而通过价格杠杆，使得这些“边际”人群改变自己的出行模式。伦敦、新加坡和斯德哥尔摩是成功实施拥堵收费的典型城市1。低排放区是指为促进区域空气质量改善，针对机动车等交通工具专门设定污染物排放限值的区域。城市低排放区已成为世界许多国家和地区用于解决交通空气污染问题的重要措施，其中以欧洲最为普遍。北京市政府于2013年9月发布北京市20132017年清洁空气行动计划及北京市20132017年机动车排放污染控制工作方案，明确提出“研究城市低排放区交通拥堵费征收方案”（北京市人民政府 2013；北京市人民政府办公厅 2013）。此外，国内其他城市如上海、杭州、成都、青岛、苏州等也在探索低排放区和拥堵收费政策。本报告着重关注伦敦、新加坡和斯德哥尔摩这三个城市实施拥堵收费和低排放区政策的成功实践，从准备阶段、方案设计、技术选择、公共宣传、实施和管理等各个阶段进行全面深入讨论，探索能够应用于中国的实践经验，以期解决中国在缓堵减排过程中可能会面临的问题与挑战。研究方法和研究框架结合北京市交通委员会的需求，本报告选取了伦敦、新加坡和斯德哥尔摩这三个具有代表性的、成功实施低排放区和拥堵收费政策的城市作为案例研究的对象。这几个城市各具特色，在实施过程中也遇到诸多挑战，从中积累的经验对于中国具有一定的借鉴作用。2014年5月至7月间，世界资源研究所、北京交通发展研究中拥堵收费和低排放区国际经验研究工作论文 | 2016年 6月 | 5图 2-1 | 研究框架心和北京市交通行业节能减排中心的研究人员走访了伦敦、新加坡和斯德哥尔摩这三个城市，以专家访谈和实地调研的方式对拥堵收费和低排放区政策进行研究。研究人员共采访了来自英国交通部、伦敦交通局、新加坡陆路交通管理局、斯德哥尔摩交通管理局和斯德哥尔摩环保局等18家机构共计40位专家，拍摄700多份图像视频资料，录制1300分钟的采访片段。考虑到拥堵收费和低排放区政策在上述三个城市的实施各有特色，本报告将分别对这些城市从政策背景、公共宣传、系统的实施和效果等方面进行分析和阐述，研究框架如图2-1所示。由于新加坡尚未实施低排放区政策，本报告在研究新加坡案例时只对拥堵收费相关的政策进行深入探讨。值得一提的是，新加坡一直未效仿其他地区实施低排放区政策，除了空气污染不是新加坡政府面临的首要挑战之外，另一个主要原因是相比其他国家和地区，新加坡的相关政策（如拥车证政策）使得机动车的拥有和使用成本更为高昂。考虑到实施低排放区政策可能会导致企业和居民的成本增加，新加坡政府更倾向通过提高柴油废气排放量标准等手段来降低交通方面的污染与排放问题（联合早报网 2013）。6 | “与实施拥堵收费之前相比，2006年每天进入拥堵收费区的机动车少了70000辆在收费时段，伦敦中心区的交通量下降了20这促进了自行车使用率的提高，更多的人使用自行车作为出行方式。从2000年以来，首都的主干道上自行车的骑行人数已上升了72。” 伦敦前市长肯null利文斯通 （Weaver 2007）拥堵收费和低排放区国际经验研究工作论文 | 2016年 6月 | 7图片来源伦敦交通局拥堵收费区地图（2014）. https//tfl.gov.uk/cdn/static/cms/documents/congestion-charge-zone-map.pdf图 3-2 | 伦敦拥堵收费区图 3-1 | 伦敦交通出行比例伦敦拥堵收费 区公共交通，45步行，21自行车，2私家车，32伦敦案例分析3.1 伦敦概述伦敦，作为英国的首都，是英国最大的城市。伦敦是世界上最大的都会区之一，也是全球重要的政治、经济、文化、艺术和娱乐中心。2014年，伦敦人口约853.9万，人口密度约为5,432人每平方千米（UK Office for National Statistics 2015）。公共交通出行比例约为45，私家车出行比例约为32，自行车出行比例约为2，步行比例约为21（图3-1）（Transport for London 2015）。小汽车拥有量为259.2万辆，千人拥有率约为每千人329辆小汽车 （Department for Transport 2015）。伦敦中心区道路容量有限，但是交通需求大，实施拥堵收费之前工作日高峰时期有388,000辆车次驶入中心区（377,000辆车次驶出），行驶总里程数为150,000千米（Transport for London 2003）。2002年中心区平均行驶速度仅为14千米/小时，高峰时期行驶在中心区内的驾车者至少需要花费一半的时间用于等待（Transport for London 2003）。大量的车流和频繁的拥堵也导致了机动车尾气污染的增加。仅占伦敦面积1.4的中心区，对于伦敦道路交通NO x排放的贡献率约为4，对于可吸入颗粒物（PM10）排放的贡献率达6（Transport for London 2003）。伦敦自2000年建立大伦敦市政府以来，市长、市政府和伦敦交通局一直积极致力于改善交通系统，减少居民出行时间和费用，以及降低由交通引起的环境污染等工作。在一系列的交通措施中，中心区拥堵收费方案的实施和大伦敦市区低排放区政策的实施成为具有标志性的交通策略。3.1.1 拥堵收费概况伦敦于2003年2月开始在市中心地区对行驶车辆实施拥堵收费，以缓解交通拥堵。中心区内除了小汽车出行之外，还有很多可选的出行方式，如路面公交、地铁、出租车、自行车和步行等，是一个十分适合采取拥堵收费的区域。如图3-2所示，截至2015年，收费区域覆盖了伦敦市中心内环路以内21平方千米的范围，每天的收费是11.5英镑（折合人民币约110.6元）。收费时段为8 | 图 3-3 | 伦敦拥堵收费重要时间节点及交通方式分担率变化周一至周五上午7点至下午6点（不包括公共假期及圣诞节到新年期间），其余时段则不收费。拥堵收费的对象为所有在区内行驶的机动车，但是根据车辆的种类、使用目的、注册用户的居住区域等的不同，有些可以获得拥堵费的折扣或豁免（具体见“3.5.2 拥堵收费的豁免和惩罚”）。值得一提的是，2013年7月1日起，电动汽车、3.5吨以下的小汽车和轻型面包车如果满足欧V排放标准并且二氧化碳的排放量低于75克/千米（g/km），也可以获得拥堵费的豁免（Transport for London 2013b）。伦敦的拥堵收费政策在过去的13年里历经了几次调价、向西扩展和取消西扩、电话付费和自动付费，以及收费对象变化等一系列复杂的发展演变过程，如图3-3所示。拥堵收费方案在2003年实施之初为每天5英镑（折合人民币约48.1元），以电话付费的形式为主。2005年7月，拥堵费上涨至每天8英镑（折合人民币约77.0元）。2007年2月，拥堵收费区域向西扩展，将收费范围扩大至原来的两倍，收费金额不变，拥堵费减免的车辆种类和原区域相似。2011年1月，西扩区被取消，与此同时，拥堵费上涨至10英镑（折合人民币约96.2元），自动收费系统（Auto Pay）正式开通。2014年6月，拥堵费再次调价，费用上涨至11.5英镑（折合人民币约110.6元）。由图3-3可以看出，伦敦市公共交通的分担率由2003年的37上升至2014年的45，而同时期私人机动车交通分担率也从41下降至32（Transport for London 2015），这与拥堵收费政策实施有着密切的关系。因此，尽管拥堵收费政策实施以来历程曲折艰辛，但迄今为止伦敦拥堵收费方案的实施仍被视为是一种十分有效的缓解交通拥堵的措施，而收费所得的净收益也为提高公共交通的服务水平、改善慢行交通系统的出行条件和交通基础设施，以及实施其他的交通需求管理政策提供了重要的资金来源。3.1.2 低排放区概况伦敦于2008年1月开始实施低排放区政策，作为交通拥堵收费方案的配套政策之一，以应对伦敦的空气污染问题。低排放区覆盖了整个大伦敦地区，如图3-4所示，总计1580平方千米，每天24小时不分节假日全年实施。低排放区政策的实施，主要是为了限制高污染的重型货车进入伦敦市区，并通过征收费用的方式鼓励伦敦本地的机动车（尤其是柴油车）进行车辆改造或更新，以达到车辆使用的清洁化，从而改善伦敦的空气质量，减少对公众健康的影响。到目前为止，低排放区政策的推行历经了三个阶段。2008年1月实施之初，对车载重12吨以上的货车实施欧III标准。2008拥堵收费和低排放区国际经验研究工作论文 | 2016年 6月 | 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ln u †b u图 3-4 | 伦敦低排放区图片来源伦敦交通局低排放区地图（2012）. http//content.tfl.gov.uk/lez-leaflet-jan-2012.pdf年6月开始对载重3.5吨以上的货车及5吨以上的公交车和长途汽车推行欧III标准。到2012年1月，现有范围内车辆的限制标准进一步升级，更严格的欧IV标准开始实施，以面向重型货车、公交车、长途客运车等，未达标的车辆需交纳一天200英镑（折合人民币约1922元）的费用方可驶入。此外，对5吨以下的小型公交车、2.5-3.5吨的救护车和房车，以及1.205-3.5吨的面包车、轻型载货汽车和小卡车等也开始推行欧III标准，否则需交纳一天100英镑（折合人民币约961元）的费用。满足标准的车辆在低排放区行驶则不需要缴费。如不缴费而非法驶入低排放区则需根据车型和支付时间支付一天250-1000英镑不等的罚款（折合人民币约24039611.7元）。然而有些车辆是有豁免权的，比如农业或农场用的机械设备、移动吊车、道路或建筑建设用的机械设备、1973年1月1日前生产的古董车、演出用车（如动物表演、马戏团、游乐场等），以及国防部使用的车辆。从2008年推行后，低排放区政策取得了很好的成效，很多车辆都已达到排放标准。相比于2010年末部分车种的达标率不及40，到2013年6月，进入低排放区的车辆中95以上都已经满足相应的排放要求（Transport for London 2013c）。实施低排放区政策的目的是使更多的车辆达到排放标准，鼓励清洁能源汽车的使用。因此，尽管低排放区的收费和罚款要比拥堵收费高出很多，伦敦交通局从低排放区政策获取的收益却是微乎其微的。3.2 政策背景伦敦拥堵收费政策的实施依赖于强大的政治背景，决策者的决断性和对政策的强有力支持为拥堵收费政策的实施奠定了良好的基础。3.2.1 大伦敦政府和 1999大伦敦政府法案自1986年时任英国首相的撒切尔夫人废除了伦敦议会之后，至1997年工党领袖布莱尔成功当选首相之前，伦敦一直没有一个有行政能力的政府来统一领导城市，伦敦市民也失去了部分的选举权。城市的分割和服务的分散导致了城市运营管理尤其是交通运输服务的低效率，并引来多方争议。布莱尔成功当选首相之后，承诺要重新成立大伦敦政府。在布莱尔政府的推动下，英国议会将建立大伦敦政府的决策通过立法的形式固定下来，并于1999年通过1999大伦敦政府法案。该法案创立了伦敦城市范围的战略管理的独特形式，规定选举产生10 | 专栏 2专栏 1从伦敦实施拥堵收费的过程中得到的最重要的一个经验就是一定要有强大的政治领导团队。伦敦拥堵收费政策的成功与政治家的高瞻远瞩和积极推行有着密切的关系。布莱尔首相及其政府在拥堵收费政策形成之前以立法和可行性研究的形式抛砖引玉，并扫清了诸多拥堵收费政策的政治和立法壁垒。而利文斯通市长对推行伦敦拥堵收费政策坚定的决心和排除万难的勇气是该政策得以最终实施的保证。从伦敦实施拥堵收费的过程中得到的一个经验是法律保障。伦敦的拥堵收费实质是区域范围内收取的道路使用费，而不是国家法律规定的税收，本身并不具有法律约束力，但1999大伦敦政府法案为拥堵收费政策的实施提供了法律依据，也为拥堵收费政策的管理和执法提供了有力保障。的市长代表大伦敦政府行使决策权，赋予伦敦市长在无需征得政府大臣同意的情况下实施他认为合适的管理政策的权力（包括拥堵收费政策），而单独选举产生的伦敦议会拥有审查权。大伦敦政府负责一系列领域的事务，包括经济发展规划、治安、消防、交通等应急事务。该法案也对收费所得的用途做了规定。此外，布莱尔政府还配合法案专门为拥堵收费政策的实施进行了深入的可行性研究，探讨实施的具体细节。这些举措，为伦敦实施拥堵收费奠定了政治和法律基础。3.2.2 首届市长利文斯通在大伦敦政府首届市长竞选过程中，交通政策和交通问题在整个选举过程中起到了非常重要的作用。利文斯通作为独立参选人，以其明确支持拥堵收费政策的态度而明显区别于其他参选人。他承诺在自己的第一个任期内实施拥堵收费政策来解决伦敦的交通问题，尽管在当时该政策一直被认为难以取得选民支持。2000年5月利文斯通被选为伦敦市长，反映了伦敦市民对改善城市交通状况的期盼。为实现竞选时的承诺，利文斯通当选市长后积极推进拥堵收费政策的实施。在其主导的一系列交通和公共政策中，利文斯通市长将拥堵收费作为主打政策，并辅以改善公共交通服务水平、推广可持续交通模式、减少交通费用、增加对违规停车和装卸的执法力度等一系列改善交通管理的手段。面对多重巨大挑战，尤其是在初期只有少数公众支持的情况下，利文斯通市长并没有却步不前，而是更加坚定地推行伦敦拥堵收费政策。除了坚定的态度和对政策的执着，利文斯通市长对于拥堵方案的细节也十分关注，这极大地鼓舞了团队的每个人，并创造了一个高效的工作环境。在他的决心和努力下，这项政策在短短的两年时间内就得以推行。3.2.3 伦敦交通局伦敦交通局（Transport for London）是利文斯通市长上任后新成立的交通管理机构。作为拥堵收费政策的执行机构，伦敦交通局由其前身将近16个独立的交通服务部门创建而来，包括伦敦政府办公室、伦敦公交、伦敦地铁、伦敦轻轨、有轨电车、伦敦铁路（目前的伦敦地上铁路）以及交通运输的运营和管理、交通信号灯的运营和管理、主要道路建设、道路安全、水运服务、出租车运营权管理等部门。伦敦交通局综合了多种方式的运输服务、道路基础设施的建设、交通管制和执法于旗下，这使得与拥堵收费相关的其他配套措施（如改善公交和慢行系统、道路改造和交通组织）的规划、实施和管理能够在统一的目标下顺利而迅速地开展。此外，伦敦交通局还组建了一个拥堵收费特别工作组，用来筹备拥堵收费方案的实施。工作组具备专门的项目管理功能和基本的招标采购资格，其具体负责的范围如图3-5所示。3.3 拥堵收费的前期研究19世纪初，英国经济学界对于公共产品使用和管理的讨论，将道路使用收费作为改善交通拥堵状况的方法之一引入公众视野（Dupuit 1968）。庇古等经济学家认为，市场配置失灵导致环境污染、交通拥堵等状况的原因是经济人没有为自己在消费公共产品时产生的外部成本充分付费（Pigou 1920）。并且随着经济学家对于市场经济框架下公共产品管理的研究逐步深入，这种针对经济人在稀缺或者使用高峰状态下消费公共产品进行额外收费的管理思想，在电力、公交、电信等领域普遍开展。当拥堵收费还没有在伦敦落地，甚至在全世界都没有实施先例的时候，学术界就坚信征收道路使用费可以改善交通状况。3.3.1 斯米德报告二战之后，随着机动车拥有量的增加，交通拥堵逐渐成为一个不可忽视的问题。1964年英国交通部发布了斯米德报告（Smeed Report），第一次在英国政治领域中掀起关于道路使用管理的讨论，这是最早的针对交通拥堵所进行的可行性研究。报告阐述了拥堵收费政策的原理，认为“道路使用者应该为其施加于他人的成本付费2”，而这些成本包括道路设施本身的成本、拥堵成本及社会成本等（Smeed 1964）。因为政治敏感性，斯米德报告没有促成道路收费政策在英国任何一个城市实施，并最终因为政府换届而流于沉寂，但是道路收费的理念随着这份报告在欧洲传播开来。新加坡在1975年实行区域拥堵收费（Area License Scheme）时，其政策设计的灵感多处来源于斯米德报告，如根据时间和道路拥堵水平设计收费标准等。斯米德报告以及拥堵收费原理在经济学和社会学领域引发了诸多讨论，虽然当时没有直接推动政策在英国的实行，但它为未来的政策制定打下了良好的理论基础。3.3.2 道路收费的其他相关研究自斯米德报告之后，英国不断就道路收费话题展开讨论。自拥堵收费和低排放区国际经验研究工作论文 | 2016年 6月 | 11图 3-5 | 伦敦拥堵收费特别工作组职责范围数据来源 Michele Dix.（2002）. 伦敦中心区拥堵收费方案从概念到实施 . 布鲁塞尔第二届 IMPRINT-EUROPE 研讨会 . www.imprint-eu.org1995年起，由于城市交通拥堵问题的恶化，更有密集的报告出版，包括提出使用车载电子标签来实现拥堵收费的伦敦拥堵收费研究项目3（UK Government MVA 1995），比较道路收费和工作场所停车征税两个方案的政府咨询报告打破僵局咨询研究4（London Department of the Environment, Transport and the Regions51998），提出在伦敦中心实施纸质通行证方案的伦敦中心区提案道路使用者收费6（London First 1999），建议伦敦在21世纪初实施拥堵收费政策的清除障碍城市道路拥堵收费的实用措施7（Adam Smith Institute the Smith Group Business Consultancy 1999）等。尽管多数的研究都认为收费是交通需求管理的有效方案，对缓解交通拥堵、改善空气质量等都会起到良好的效果，但是考虑到收费方案对低收入人群和经济的影响、交通分流和强制实行所带来的问题，以及技术可行性等因素，这些报告并没有对拥堵收费做进一步细化的研究。不过，这些报告的出版在众议院、学术界和公众中引起广泛讨论，其中赋予地方政府实施拥堵收费的权力并将资金百分之百留与当地政府支配的思路逐渐清晰。3.3.3 伦敦道路收费系统备选方案报告直到1998年，在布莱尔政府的推动下，为了研究如何在伦敦市中心实施交通拥堵收费政策，伦敦政府办公室（The Government Office for London）设立了独立的专家工作小组，对收费范围、收费标准、技术选取和公众态度等进行了细致分析，其研究成果收录在伦敦道路收费系统备选方案报告8（ROCOL Working Group 2000）中（下文简称ROCOL报告）。ROCOL报告出台时，1999大伦敦政府法案已经赋予未来伦敦政府拥堵收费的集中决策权和资金留用权。因而ROCOL报告并没有像其他报告一样从道路收费公平性的角度婉转开篇，而是直截了当从具体收费方案的实施效果分析开始。鉴于ROCOL报告出台时大伦敦政府还没有成立，虽然报告标示来自于“伦敦政府办公室”，但实际上报告是英国中央政府支持下的产物。报告工作组主席尤金特顿（Eugenie Turton）在前言中写到（ROCOL Working Group 2000）null 提供多种销售渠道null 客户账户管理12 | 专栏 3定期民意调查的内容不仅包括市民对于拥堵收费政策的态度，还包括市民对于拥堵收费政策的了解程度，如是否准确知道收费区域的位置、收费的对象等。因为在很多情况下，市民是出于误解或对政策不了解而产生抵制情绪。在发现市民对于拥堵收费政策的具体内容了解程度不高后，伦敦交通局密集地投放广告进行宣传，将重点放在收费区域边界、收费群体及减免车辆上。大量公共宣传之后，市民的支持率有所上升。“（工作组中的）每一个专家都贡献了自己的专业意见，并形成了这样一个共同的‘说明’，以阐述如何应用赋予（未来伦敦政府）的新权力制定更加宏大的交通策略要特别注意‘说明’这个词，因为这份报告既没有提供一份正式的导则也不形成任何具体的结论。9”虽然谦虚地使用了“说明”这个词语，但是鉴于后来利文斯通市长的拥堵收费政策和ROCOL报告中的“说明”高度吻合，这项报告更像是在倡导拥堵收费，并明确地为市长候选人们就解决交通问题支招。ROCOL报告在第一任伦敦市长选举开始前两个月发布，为即将上任的第一任大伦敦市市长及其交通管理团队实施交通拥堵政策做了很好的前期规划研究，并对新政策可能带来的影响作出了预测。ROCOL报告强调了拥堵收费政策细节设计的重要性（这对之后的公众宣传起了很大的作用），并分析了实施这个政策的具体方法，包括可能的收费区域、收费分级、收费时间、收费方式、处罚力度、豁免范围和政策收益等问题。除此之外，ROCOL报告也分析了一系列收费系统的技术备选方案，如纸质许可证、龙门架式电子道路收费系统、车牌识别技术等。虽然ROCOL报告对拥堵收费政策实施的各个细节都做了比较，但是并没有强调或推荐其中的某一种方案，这给予了新任市长及其交通管理团队充分的选择和决策空间。这个报告的发布以及由此带来的宣传，对利文斯通市长在其第一个任期内完成拥堵收费政策的实施带来了巨大的帮助，并赢得了很多时间。3.4 公共宣传由于在拥堵收费实施之前，反对声音一直比较强大，因此伦敦市长和伦敦交通局的团队花费了大量的精力，利用各种宣传手法，来获取各个利益团体和市民的支持。3.4.1 前期宣传如前文所述，从19世纪中叶直到1997年布莱尔执政，长期以来有关伦敦道路收费的讨论一直层出不穷，特别是ROCOL报告为拥堵收费的公众宣传做了良好的前期铺垫。市长选举前拥堵收费政策的推广绝大部分集中在政治和学术圈。如前文所述，1995年之后的诸多研究以及ROCOL报告的出台，有明显的中央政府推动的痕迹，这种自上而下的政策探索为拥堵收费的成功实施积累了良好的政治共识和研究基础。而市长选举是整个政策宣传的转折点。在进入市长选举阶段后，利文斯通选择将拥堵收费政策作为核心竞选策略，在整个竞选过程中对拥堵收费政策做了大量的公众宣传，并将市长的当选作为实施该政策的民主授权。ROCOL报告也成为利文斯通市长宣传拥堵收费政策的依据。他通过向市民展示一个细节具化、实用可行的框架，让伦敦市民第一次对于拥堵收费政策将以怎样的方式影响他们的日常生活有了具体的概念，这是拥堵收费政策从上层磋商正式进入市民讨论的开始。如果仅仅就拥堵收费的概念进行探索性的公众咨询，很容易引起市民的反感，这是因为当民众很难对政策给自己造成的影响进行评估时，就会由未知产生恐惧，从而对政策作出非理性的判断。而利文斯通市长成功借助ROCOL报告中对拥堵收费政策细节的描述，为之后政策的全面宣传做了热身，从而形成了一定的舆论基础。3.4.2 市长交通战略2000年5月利文斯通市长竞选成功后，开始了他任期内的市长交通战略（Mayors Transport Strategy）制定，其中最为重要的部分就是拥堵收费政策的落实和实施，尤其是进一步明确收费对象、收费时间和收费价格。市长交通战略的研究开启了拥堵收费政策同关键利益群体和普通市民关于政策实施的深入讨论和沟通。2000年7月伦敦市长发布倾听伦敦的声音，就拥堵收费项目与大约400个关键利益团体，包括政府机关、市区商业团体、物流供应商、汽车制造商、车管所等，正式发文进行咨询。该项咨询结果显示，支持在伦敦中心区进行拥堵收费的团体数量是反对团体数量的6倍。2001年1月利文斯通市长发布了市长交通战略草案，再次向社会陈述了中心区拥堵收费计划对于伦敦改善交通拥堵、提升城市吸引力和未来发展潜力的重要影响。市长交通战略草案发布后，收到超过8000份书面回复意见，大部分市民和相关利益团体表示支持拥堵收费政策。在根据反馈意见进行修订之后，利文斯通市长在2001年7月正式发布市长交通战略，为月末拥堵收费细则的出台奠定基础。3.4.3 公共沟通和宣传策略伦敦拥堵收费政策实际的准备时间仅为一年半，其成功实施与后来的成熟运作都离不开有效的公共宣传策略。利文斯通市长成功的政策宣传经验中，有三点值得其他城市学习。第一点密集监测、适时调整。为了随时了解民意动态，在市长交通战略制定到拥堵收费实施这段期间，伦敦交通局雇佣了专业公司定期对市民和关键利益团体就拥堵收费的了解程度以及好恶进行民意调查，并根据调查结果随时调整宣传策略以适拥堵收费和低排放区国际经验