| 2013 11 | 1 他山之石 强制性温室气体报告制度国际经验 neelam singh and avipsa mahapatra Designing greenhouse gas reporting systems Learning from existing programs 1 2 2 . 4 . 4 . 4 4 6 . 8 . 8 11 . 13 13 14 14 . 16 17 引用建议Neelam Singh, Avipsa Mahapatra, 2013. 他山之石强制性温室气体报告制度国际经验. 工作论文. 华盛顿世界资源研究所. http//wri.org/publication/ designing-greenhouse-gas-reporting-systems- learning-from-existing-programs 摘要 越来越多的企业开始计算自己的温室气体排放，有的是为了 评估自身的气候变化风险与机遇，有的是为了满足消费者、投资 方与利益相关方关于了解和参与碳市场的要求，也有的是为了遵 守政府的相关规定。温室气体排放报告制度为企业和设施收集排 放信息，同时达成上述多个目标提供了有效的平台。例如，温室 气体报告提供的详实排放数据能够为区域制定减缓气候变化的政 策提供参考。报告制度有助于改善排放数据的质量，评估行业在 国家减排目标指引下所做出的努力，还可以作为一个交流平台， 方便企业向其利益相关方传达温室气体排放相关的信息。 本文回顾和分析了澳大利亚、美国加利福尼亚州、加拿大、 欧盟、法国、日本、英国与美国等国家和地区在企业层面和设 施层面的强制性温室气体报告制度（以下简称“强制性报告制 度”），总结出了实施强制性报告制度的主要步骤。本文的讨论 仅针对强制性报告制度（区别于自愿报告），以及设施与企业层 面的排放报告（区别于国家、地区与城市层面的报告）。 建立一个全面的强制性报告制度的主要步骤包括确定报告 制度目标；争取各利益相关方的参与；评估能力差距，明确进行 能力建设的需求；建立管理框架；定义报告边界；提供计算方法 学；明确报告、核查以及数据披露的要求。上述每个步骤都包含 了一系列决策与选择过程，本文对影响此类决策的因素进行了探 讨。资源相对匮乏的国家可以分阶段实施这些步骤，同时加强利 益相关方的参与和关键领域的能力建设。 免责声明Working Papers contain preliminary research, analysis, findings, and recommendations. They are circulated to stimulate timely discussion and critical feedback and to influence ongoing debate on emerging issues. Most working papers are eventually published in another and their content may be revised.2 | 引言 近10年来， 许多国家和地区启动了强制性报告制度， 要求披露 温室气体排放数据以及相关信息。 世界资源研究所对澳大利亚、 美 国加利福尼亚州 （ 以下简称 “加利福尼亚州” ） 、 加拿大、 欧盟、 法 国、 日本、 英国、 美国等国家和地区的强制性报告制度进行了研究 （ 参见表1 ） ， 并与相关人员进行了访谈， 以期为其他国家和地区的决 策者设计温室气体报告制度提供参考。 本工作论文阐述了影响温室 气体报告设计和开发的因素， 以及确保报告制度有效实施的能力需 求。 此外， 本文还分析了建立强制性温室气体报告制度的决策驱动 力及主要步骤。 表 1 | 本文所研究的强制性温室气体排放报告制度 国家或区域 报告制度名称 澳大利亚 国家温室气体与能源报告 加利福尼亚州 温室气体排放强制性报告 加拿大 温室气体排放报告制度 欧盟 欧盟排放交易体系（eu ets ） 法国* 温室气体排放评估 日本 强制性温室气体核算与报告制度 英国 温室气体报告指南 美国 温室气体报告制度 本文中，强制性报告制度是指要求区域内排放者定期测量、 计算并报告温室气体排放的机制。第一章“报告制度目标”描 述了报告制度可能达成的一系列目标。第二章“报告制度组成部 分”讨论了促进报告实施的基本要素。这些要素包括具备恰当 的法律框架来支持排放报告制度；寻求利益相关方的支持；与该地 区现有的其他机制互相协调；评估制度、财政、人力与技术方面的 能力差距以及相应的需求。第三章“报告制度设计与实施”论述 了覆盖范围、监测、计算方法学、报告要求、核查、数据披露与发 布等问题。最后，本文还探讨了资源有限的国家如何开展强制性温 室气体报告制度的建设工作。 第一章 报告制度目标 强制性温室气体报告制度是在个体单位层面收集并追踪的 排放数据。报告制度的首要目标是鼓励报告方逐渐减少温室气体 排放，但报告制度同时也会提出一系列相关的或间接的目标。例 如，为利益相关方提供信息，或者为国家或地区制订减缓气候变 化的政策提供信息和数据。一般来说，在报告制度开发初期就会 制定目标，理想的情况是向利益相关方咨询后制定，这样有助 于指导整个报告制度的设计（参见图1）。 1 随着报告制度逐渐成 熟，企业在排放报告和减排方面积累了更多的经验，报告制度目 标也会逐步进行调整和完善。比如，报告制度目标一开始是侧重 于改进数据质量、保证数据的一致性，而在此后的几年可能调整 为关注温室气体排放的减缓措施。在一些国家或地区，由于条件 的限制，气候政策并不会一开始就制定雄心勃勃的目标，而是更 关注为未来的发展打下坚实的基础。在访谈中，来自不同报告制 度的工作人员都提到报告制度需要具有一定的灵活性，这样随着 国内与国际政策、经济大环境的演变，报告制度及其目标能够与 时俱进地进行必要的调整。 1. 支持温室气体管理与减缓行动 只有少数几个报告制度明确地 将减排定为目标。然而，即使不明确将减排列为目标，报告制 度在设计伊始可以预期到排放信息的披露终将导致减排。因 为这些报告制度会有潜在的效应，即表现不佳的排放者会受到 来自利益相关方的压力，而排放少的企业将会获得良好声誉以 及相应的回报。同时通过保留可核实的温室气体排放记录，报 告制度使未来的监管系统可以识别已经实施的减排措施。例 如，欧盟排放交易系统（EU ETS）与加利福尼亚州强制性报 告制度都明确服务于总量限制与交易体系从而推进减排（EC 2012a, CARB 2013）。而法国的温室气体排放评估制度则是 促进企业达成减排的一种激励机制（Kauffmann, Less and Teichmann 2012）。 2. 改进数据质量并保持一致性 某一个区域内的排放者们可能已 经开始或者已完成计算和报告排放，但是如果能建立起一个强 制性报告制度，并且使用明确的、标准化的计算方法学与核查 系统，则会大大改进数据质量并保持一致性。比如，美国国家 环境保护局（U.S. EPA）温室气体报告制度的目标就是收集 “准确和及时的温室气体排放数据”，为未来的决策提供支持 （U.S.EPA 2013a）。 3. 为现有的及未来的政策、市场机制与国家清单提供支持 针 对单个排放单位、行业、经济体等不同维度的排放数据的分 析，可以帮助评估现有政策的有效性，并指导新政策的制定。 例如，澳大利亚的报告制度目标包括对排放交易机制的引 进提供支持，并对相关政策的制定提供指导（Department of Climate Change and Energy Efficiency 2012）。在欧盟、澳 大利亚和加利福尼亚州的案例中，随着时间的推移，强制性报 告制度最终成为新的碳交易体系中不可或缺的一部分。另外，他山之石强制性温室气体报告制度国际经验 | 2013 11 | 3 报告制度目标 报告制度设计与实施 报告制度组成部分 表 2 | 温室气体报告制度的目标 报告制度目标 a 澳大利亚 加利福尼亚州 加拿大 欧盟 法国 日本 英国 美国 支持温室气体管理与减 缓行动 x x x x x x x 改进数据质量并保持一 致性 x x x x x x 为现有及未来的政策、 市场机制与国家清单提 供数据 x x x x x x x x 为利益相关方提供信息 x x x x x x x a 图 1 | 设计强制性温室气体排放报告制度的步骤 强制性报告制度还可能会作为国家清单系统的重要补充，如澳 大利亚和加拿大就是如此（Environment Canada 2011, CER 2012a）。 4. 为利益相关方提供信息 除了政策制定者，其他利益相关方 （包括环保组织、市民、研究者、投资人以及其他公司）也对 温室气体排放信息感兴趣。报告制度应该平衡企业披露数据的 意愿与利益相关方对信息的需要，并据此来确定报告制度对温 室气体数据收集与披露的要求。 主要结论 报告制度目标报告制度服务于一系列的短期目标和长期目标。这些 目标随着时间的推移会不断完善。例如，一个报告制 度的最终目标是为排放交易奠定基础，但在一开始可 能将改进数据质量作为短期目标。目标为报告制度设计和实施过程中的相关决定提供指 导，例如边界的设定、核查机制以及数据披露等。4 | 第二章 报告制度组成部分 一个报告制度要想达到其设定的目标，并产生积极的影响， 需要考虑下列组成部分，这些部分同时也是报告制度设计的基 础法律基础征询利益相关方意见并获得支持与其他制度的协调实施报告制度的能力，包括机构、人力、财务以及技术等方面 法律基础 强制性报告制度的实施需要得到法律的授权。当现有法律框架 （如环境保护法、空气质量法）不能支持报告制度的开展，那么就 需要设立新的法案。表3概括了不同强制制度的法律基础。例如， 加拿大和美国即在现有的环境保护法框架下设立了报告制度。加拿 大的报告制度是由加拿大环境保护法案（Environment Canada 1999）授权开展的；美国的强制性温室气体报告规定则是在清洁 空气法（美国联邦法规第98部分第40章）的授权下颁布的； 法国的制度由新环保法（Grenelle 2） 2 进行规制，该法案还规 定了其他几项与可持续发展相关的内容；而澳大利亚、加利福尼亚 州及日本的制度都是基于特定的气候变化法律框架而制定的。 表 3 | 强制性报告制度的法律基础 国家或区域 法律基础 澳大利亚 国家温室气体与能源报告法案， 2007年 加利福尼亚州 加利福尼亚全球变暖应对法案 （aB32）, 2006年 加拿大 加拿大环境保护法案，1999年 欧盟 欧盟2003-87-eC号指令 建立一个温室气体排放体系，允许区域内贸易 法国 新环保法，2010年 日本 全球变暖对策促进法案，1998年 a 英国 全球变暖法案，2008年；公司法，2006年 美国 清洁空气法，1963年 a 19982005 20064 访谈中发现，与自愿报告相比，立法可以促进报告制度的实 施并减少企业的抵制（Bode 2012, Hopkins 2012）。尽管制度的 初期目标可能是帮助企业提高能力，但法律框架能通过惩罚性条 款确保企业配合。在日本，不报告或提交不真实的报告将面临高 达2,544美元（约合20万日元） 3 的罚款（Ninomiya 2012, Sekiya 2007）。澳大利亚的国家温室气体和能源报告法案也规定了 未能完成法案规定的报告义务将面临罚款。例如，不按规定完成 注册将面临最高达34万澳元的罚款（CER 2013）。同时，这些法 律架构还有效地解决了信息保密的问题，法律授权监管者可以向 报告者索要与排放相关信息，同时在报告者的请求下监管者可以 行使自由裁量权，选择不公开机密信息。 通过一项法案、创设法律框架所需的时间在不同地区有所差 异，这也将影响到建立温室气体报告制度的整体进度。例如，英国 原计划在2011年公布报告制度，但因为法律程序比预计的时间长， 最终该报告制度的公布比原定时间推迟了1年（Hopkins 2012）。 利益相关方的参与和支持 从报告制度设计早期就与利益相关方开展持续的沟通，可 以提升报告制度的影响力和接受度，促进报告制度的进展。利益 相关方的建议可以对报告制度发挥积极作用，培养利益相关方 在该报告制度上的认同感，并确保其对报告制度的支持。在确 立目标和设计阶段就可以开始征询利益相关方的意见。所有的 受访者都强调，利益相关方越早参与到报告制度的建立中越好， 在报告制度设计和决策中听取或采纳利益相关方的意见是十分 重要的（Hopkins 2012, Bode 2012, MacDonald 2012, Gemmill 2012,Ninomiya 2012, Sibold 2012, Sturgiss 2012）。图2 说明了 不同的利益相关方类型。 利益相关方对报告制度建立过程的参与会一直延续到执行 阶段，此时培训和信息传播就显得尤为重要。为了有效执行报告 制度，报告者需要获得与报告相关的信息来更好地完成工作。例 如，自2008年起，美国国家环境保护局就采取直播座谈会、视频 会议以及热线电话等多元化的形式，与潜在的报告者（企业所有 者或管理者）进行密切联系。在此类联系过程中，美国国家环境 保护局对那些处理大气污染法规相关事务没有经验的企业尤为关 注。（Federal Register 2009）美国国家环境保护局还开发了涵 盖41类工业排放源的分行业指南。本文探讨的大多数制度的网站 均为报告者提供了大量信息（包括简介、流程图、问答等）。 与其他制度的协调 有些强制性报告制度与当地的其他制度在内容上有重叠（参 见表4）。如不同的制度都要求报告者提交排放相关信息并使用 不同的方法学，这无疑将增加报告者的负担。协调不同的制度、 采取统一要求，可以提高效率，避免重复报告，更易于报告者操 作，同时也更易于监管者或其他机构分析和解读报告信息（CDSB 他山之石强制性温室气体报告制度国际经验 | 2013 11 | 5 政府 其他 行业 图 2 | 参与设计报告制度的利益相关方的类型 表 4 | 案例内容互相重叠的制度 报告制度 区域内其他制度 澳大利亚国家 温室气体及能源报告 温室气体减缓计划（ggas ）；清洁能源立法 加拿大温室气体 排放报告制度 各省级报告制度，例如艾伯塔省温室气体报告制度；安大略省以及不列颠哥伦比亚省的温室气体报告规章；魁北克省 的特定污染物报告规章。 法国温室气体排放评估 碳足迹制度；欧盟排放交易体系（eu ets ）；法国环保产品标识制度；交通设施二氧化碳信息强制性报告制度。 日本强制性温室气体 核算与报告系统 日本自愿排放交易体系（JVets ）；实验性排放交易体系；日本能耗报告制度 英国温室气体报告规章 碳减缓承诺计划；气候变化税；环境、食品以及农村事务部指南 美国温室气体报告制度 加利福尼亚州温室气体排放强制性报告制度，区域温室气体倡议 2012。现有的和过去的自愿性或强制性报告制度都可以为报告制 度制定和规划阶段提供丰富的经验教训。 在加拿大和美国的某些地区，由于重复报告机制并存，企业 必须同时向联邦政府和省级（州）政府进行报告。2010年，除 了已有的联邦报告制度，美国的17个州都设立了报告系统（Shea and Gelardi 2010）。例如，加利福尼亚州的企业必须同时向州政 府制度和联邦政府制度进行报告。为了减少报告者的压力，加利 福尼亚州政府和美国国家环境保护局已统一了大多数报告的方式 和要求。尽管如此，由于加利福尼亚州需要更可靠和完整的数据 来支持其总量管制与交易计划（Bode 2012），其报告方式和要求 与美国国家环境保护局的要求仍存在一定的差异。例如，加利福 尼亚州政府要求有资质的第三方对排放报告进行核查，而美国国 家环境保护局没有这项要求。美国国家环境保护局和加利福尼亚 州都采用分等级的方法学来计算排放量，但是加利福尼亚州政府 限定了一些特定燃料只能使用某等级的计算方法。 在加拿大，除了联邦制度，5个省还要求在具体的规章下报告 温室气体排放。尽管联邦和省级要求大体一致，但在报告门槛和 第三方核查要求等方面仍然存在差异。不同报告制度的差异主要6 | 源于不同的制度目标国家制度是为了在国家层面支持政策发 展，地方制度是为了在省级层面支持总量管制与交易政策。为了 减少企业的报告压力、控制政府成本，加拿大环保部及省级部门 简化了报告程序并设立了一站式在线报告系统。这个新系统允许 报告者一次性向国家和省级制度提供信息，并且可以向某一具体 制度定向提供所需的特定数据（MacDonald 2012）。 日本的报告制度是基于日本能耗制度建立的，而后者是在 节约能源法项下建立的。因为报告者已经向该能耗制度提交 了二氧化碳数据（占日本温室气体总排放中的85以上），所以 他们无需再提交额外的温室气体数据（Ninomiya 2012）。 为了尽量减少企业的报告压力，英国制度允许企业使用已向 其他国内和国际监管报告程序提交过的相关信息例如欧盟排 放交易体系或者碳减缓承诺计划，来履行他们强制性报告的义务 （Hopkins 2012）。 报告制度执行能力 建立强制性报告体系要求具备一系列的能力，包括机构、人 力、技术以及财务各方面的能力。是否具备这些能力以及能力的 强弱，都极大地影响着报告制度的范围以及最终能否成功执行。 关于这些能力的讨论如下 机 构 能 力 机构能力是指报告体系具备行之有效的机构，为其正常运行 发挥领导作用，提供服务并给予支持。一个高效运行并能有效控 制成本的机构设置对报告制度的顺利执行必不可少。在大多数国 家中，一个现有的政府机构通常是环境部门或其他在收集、 核查大量的企业自我报告数据上有着丰富经验的部门被指定 为报告制度管理者。例如联邦环境机构，像加拿大环保部、澳大 利亚气候变化和能效部 4 以及美国国家环境保护局就在他们的管 辖权内管理着各自的报告制度。管理任务包括收集、核查、分 析、汇总以及发布报告数据。（CER 2012a, Sibold 2012） 一些报告制度在现有机构的基础上设立了一个全新的机构或 者分支，这就需要在报告制度涉及的所有领域投入大量的前期投 资并进行相应的能力建设。例如，澳大利亚成立了一个独立的法 定机构来增强国家温室气体和能源报告法案（2007）与其他 相关法律之间的协同作用，并且为能源和温室气体报告提供一个 独立化、集中管理的平台。这个新机构被称作清洁能源管理部门 （CER），从2012年4月1日起取代原有的温室气体和能源数据办 公室 5 成为报告制度管理者（CER 2011）。 有的报告制度由多个机构共同进行管理。在这种情况下，需 要明确划分各个参与机构的职能和权力。多机构管理的模式能巩 固现有体制结构并且分散前期投资，但同时也会面临协调和交流 能源和气候变化部（DECC） Defra 报告制度 财政部 商业、创新和技术部 （BIS） 报告者 moe meti 责任部门 环境省（MOE）和经济产业省（METI） 图 3 | 日本温室气体报告的机构设置 图 4 | 英国排放报告制度的机构框架 ninomiya 2012. 方面的挑战。在日本，环境省（MOE）扮演着报告制度管理者的 角色，但是不同的行业部门管理着不同行业的报告者，报告者直 接向行业管理部门提交温室气体报告（参见图3）。 6 各行业部门 在各自的管辖权内对报告数据库进行管理，汇总数据后向环境省 和经济产业省（METI）提交温室气体报告（MOE 2010）。在欧 盟排放交易体系下，成员国都有各自的机构组织来管理数据的收 集与核查。然而最新的监测和报告制度要求，如果制度管理涉及 多个国内机构，各成员国必须协调好这些机构（EC 2012b）。他山之石强制性温室气体报告制度国际经验 | 2013 11 | 7 人 力 资 源 能 力 和 技 术 能 力 人力资源能力是指拥有建立和运行报告制度所需的专业人 员，以提供技术支持和行使非技术职能（例如进行管理、召集活 动）。技术能力是指相关人员熟知排放核算标准，具备专业知 识，如特定行业和跨行业排放计算工具和方法等，了解数据收 集、管理和发布系统。 强制性报告制度需要具备足够的人力资源及技术能力来开展 设计、启动和运营等工作。专业技术人员需要对在线报告平台进 行管理，并掌握相关工具对温室气体数据进行核查和汇总。员工 的数量及技术水平都取决于报告制度的性质和规模。例如，加利 福尼亚州制度致力于严格的计算、报告和核查，其聘用的12名员 工大多具有研究生学位。而英国制度由于还处于初级阶段，只聘 用了3名员工。 在人力资源不足的情况下，一些制度会将人力密集型的任务 外包给具备相应技术能力的咨询公司。例如，日本报告制度只有4 名正式员工。报告制度的部分运营，例如提供技术咨询服务台和数 据核查都外包给了私营咨询公司（Ninomiya 2012）。美国国家环 境保护局的相关团队在制度实施第三年已经发展到了20名员工。 该制度将一些特定的技术任务分配给专门的承包商，包括工程、数 据系统和IT支持（Sibold 2012）。加利福尼亚州制度的大多数活动 都依赖于自己的12名员工，但外包了数据系统的开发。在访谈中， 加利福尼亚州制度的资深员工建议，管理机构的员工应参与所有活 动，通过与各利益相关方的密切交流，可以提升机构内部的专业知 表 5 | 现有报告制度管理中各个过程的成本等级 成本 澳大利亚 加拿大 加利福尼亚州 法国 日本 美国 低规章推行之前 的意见征询分析、总结报 告数据规章推行之前 的意见征询核查系统支持系统规章推行之前 的意见征询分析、总结报 告数据向报告实体 初步介绍报告 制度核查系统规章推行之前 的意见征询核查系统分析、总结报 告数据 a 中起草规章向报告实体 初步介绍报告 制度报告系统核查系统起草规章向报告实体 初步介绍报告 制度分析、总结报 告数据向报告实体 初步介绍报告 制度核查系统起草规章报告制度基础 架构的建立起草规章报告制度基础 架构的建立报告系统支持系统分析、总结报 告数据员工分析、总结报 告数据规章推行之前 的意见征询起草规章报告制度基础 架构的建立向报告实体 初步介绍报告 制度核查系统 高报告制度基础 架构的建立员工报告制度基础 架构的建立报告系统员工报告系统 规章推行之前 的意见征询向报告实体 初步介绍报告 制度报告系统支持系统员工报告系统 非常高起草规章报告制度基础 架构的建立 a 8 | 识和能力（Bode 2012）。澳大利亚制度拥有一支50人的团队，这 些工作人员分散在各个部门，负责收集数据、核查数据、推广和教 育等事务。该团队还会随机对数据进行审计并重点调查可疑报告。 财 务 能 力 财务能力是指拥有足够的经济来源支持报告制度的运行。 为了获得政治上及利益相关方的肯定，一般需要评估管理者设计 和运行报告制度所需的成本，并计算报告者进行合规性操作的成 本。表5 总结了不同报告制度的管理者实施各个环节所需成本的 高低。不同环节的成本取决于该环节的性质和目标、本区域内现 有的各项能力，以及报告制度的细致和复杂程度等。 在有多个报告制度设计方案可供选择的情况下，成本分析可 以为选取何种方案提供重要信息。例如，英国的新制度有四个备 选方案加强自愿报告；强制要求上市公司 7向英国政府报告； 强制要求所有大型公司向政府进行报告；基于能源消耗标准实行 强制性报告。该制度最终选择了监管成本最低的方案上市公 司在年度报告中增加排放报告（Defra 2012a）。英国预计在2015 年调整该制度，考虑涵盖所有大型企业（Hopkins 2012）。 评估报告制度的成本预估也能确保不对报告者造成过重的经 济负担。不同报告制度中，报告者面临的费用随监测、报告和核查 等要求而变化。例如，美国国家环境保护局估计，私营企业（大 约13,000个报告者）进行合规性操作的费用第一年大约为11,500 万美元，随后几年大约每年7,200万美元（U.S.EPA 2009）。英国 制度涉及2,000个公司，需要对这些公司进行培训以便他们理解排 放报告规范，一次性培训费用约为22,60427,436美元 8 ，（约合 14,00017,000英镑）（Defra 2011）。 管理者可以运用一些促进报告制度实施和改进报告数据质量 的措施来降低成本。例如，提供标准化的报告模板，通过网站和咨 询台为报告者提供数据报告的指导意见，或者定期举办论坛集中讨 论报告中的问题，以上措施都可以简化报告程序，从而降低成本 （Gemmill 2012, Sibold 2012, Bode 2012, MacDonald 2012）。 主要结论报告制度的组成部分法律基础可以支持报告制度设计，并为报告制度的有 效实施奠定基础。建立一个报告制度的首要步骤是识别利益相关方，并 且邀请他们参与报告制度的关键决策过程。与区域内现存制度互相协调， 避免重复， 减少报告压力。 现有制度能够为新报告制度的设计提供有价值的经验。在报告制度建立早期就对机构、人力资源、技术以及财 务能力进行评估，能够及时地安排资源来填补能力空 白，并且为报告制度的有效执行制定可行的时间表。 第三章 报告制度设计与实施 强制性报告制度可以是地区级（例如，美国加利福尼亚州、 加拿大艾伯塔）、国家级（例如，加拿大、日本、法国）或者国 际级（例如，欧盟）。本章节概述说明了每个设计因素需要考虑 的主要问题。 9边界报告主体及报告内容 第一个设计因素是确定报告者和信息收集的范围，这将有助 于定义报告制度的边界。设计强制性温室气体报告制度面临的两 个基本问题是 1. 哪些实体将会受报告制度要求的管制（谁） 2. 需要向报告者收集哪些排放信息（什么） 定 义 报 告 主 体 谁 报告者可以是一个独立的设施、公司或者其他实体。在美 国、加拿大、欧盟排放交易体系等强制性报告制度中，报告实体都 是设施。设施层面的报告可以支持排放监管和排放交易体系。另一 些报告制度将公司作为报告实体。例如，英国强制性报告制度要求 公司披露企业的温室气体排放以及相关的风险和机遇。为了达到多 个目标，报告制度可能同时包括设施层面和企业层面的报告实体。 例如，澳大利亚和日本的制度要求企业和设施进行报告。 如果选用企业层面报告，报告制度应该定义如何汇总来自企 业内部不同设施的排放。温室气体核算体系企业标准介绍 了三种用于汇总企业层面排放的方法股权比例法、运营控制权 法以及财务控制权法。 10运用股权比例法时，公司根据其对一个 设施拥有的股权比例来核算温室气体排放。运用控制权法时，公 司对其控制的业务范围内的所有温室气体进行核算。公司对其不 享有控制权的设施产生的温室气体排放不作核算。澳大利亚运用 运营控制权法来确定企业层面的温室气体排放（CER 2012b）， 而法国则允许报告者在运营控制权和财务控制权方法中任选其一 （MEDDE 2011）。 报告还必须规定哪个设施或者公司需进行报告。大多报告制 度会规定一个报告阈值，高于这一阈值的设施/公司必须报告。报 告阈值决定了参与报告的设施的数量以及报告制度涵盖的直接排 放量的百分比（表6）。不同种类的报告阈值包括 11 1. 排放阈值加拿大制度规定将二氧化碳当量年排放超过50,000 吨的设施纳入报告制度中（Environment Canada 2010）。 美国的阈值设置为特定排放源 12 的排放达到或超过25,000吨 CO2e/年（Federal Register 2009）。加利福尼亚州的报告阈值 同样是25,000吨CO2e/年，同时将10,000吨CO2e/年作为简化报 告的阈值。他山之石强制性温室气体报告制度国际经验 | 2013 11 | 9 2. 能源/排放阈值有些报告制度同时采用能源阈值和排放阈值， 而有些报告制度仅采用其中一种在澳大利亚，二氧化碳当量排放超过50,000吨或者能源消 耗超过200万亿焦耳的实体需要进行报告（CER 2012a）。日本设置了三类阈值，分别针对源于能源消耗的二氧化碳 排放和非能源消耗引起的温室气体排放（如CO2、CH4、 N2O、HFC、PFC以及SF6）。对于能源消耗引起的二氧 化碳排放，年能耗量大于等于1,500千升标准油的企业必 须进行报告。对于非能源消耗引起的温室气体排放，如 果企业的任何一种温室气体每年排放超过3,000吨二氧 化碳当量，或者拥有超过21名全职员工，必须进行报告 （MOE 2010）。 3. 排放源类别某些报告制度将特定排放源类别的所有设施都纳 入报告范围。美国国家环境保护局要求所有生产硝酸、水泥或 石油化工产品的设施进行上报（Federal Register 2009）。 4. 产能吨位阈值欧盟排放交易体系将产能吨位作为一些特定行 业的排放报告阈值。比如，产能大于2.5吨/小时的钢铁企业和产 能大于20吨/天的造纸企业均需要进行上报（DOE 2003）。 5. 雇员数量法国要求以下机构和团体进行报告拥有250 名 及 以 上 员 工 的 公 共 团 体 ； 拥 有 5 0 0 名 员 工 及 以 上 的 企 业；辖区内有超过50,000名居民的地方政府（Grenelle de l’environnement）。法国并未设置排放、生产或消费阈值 （Kauffmann, Less and Teichmann 2012）。 6. 上市公司英国强制要求所有上市公司在年度董事会报告中发 布温室气体排放数据（Defra 2012b）。 一些报告制度在开始阶段仅要求少数的机构进行报告，然 后逐渐降低报告阈值以涵盖更多的设施。报告制度还可以逐渐 延伸以涵盖更多行业。报告制度以较小规模为起点开始发展， 有利于积累经验，也可以为大规模运行作准备，提前进行能力 建设。例如，法国一开始仅要求几家大型公司进行报告，之后 陆续包括了其他机构。欧盟排放交易体系不仅包括工业，还延 伸到了航空业（EC 2008）。美国国家环境保护局将涵盖的排 放源从2010年29个增加到2011年41个（U.S. EPA 2010a）。 加拿大在2009年将报告阈值从每年100,000吨二氧化碳当量 下调至50,000吨二氧化碳当量，这使得报告方的数量增长了 50，并且覆盖的排放量上升了4（Environment Canada 2011）。 在某些国家（例如，加拿大和日本），报告者首先需要每年 评估自身情况是否超过报告阈值（Environment Canada 2010, MOE 2010）。对于潜在报告方，尤其是那些规模较小的企业，简 单易操作的在线工具可以帮助他们自己进行评估。一些报告制度 中（例如，加拿大），排放未超过阈值的企业或设施可以进行自 愿上报。 报告制度可以基于以下因素来确定报告阈值报告制度目标。报告制度计划覆盖的排放量占经济总排放量的比例。预期涵盖的设施数量。报告者的成本。报告制度管理者的成本。现有的其他报告制度及其报告压力。报告者与报告制度管理者的能力。 国家或区域 参与报告的设施的大致数 量（报告年份） 报告制度所涵盖 的直接排放的百 分比（年份） 澳大利亚 10,000 2011 65 2011 加利福尼亚州 581 2011 85 2011 加拿大 537 2010 38 2010 欧盟 11,500 2012 a 41 2010 b 法国 4000 2012 15–30 2012 日本 12,000 2009 50 2009 美国 8,000 2011 85-90 包括设施 和供应商 2011 英国 （ 预期 ） 大约1,100家上市公司 不适用 表 6 | 强制性报告制度所涵盖的直接排放 a b BoDe 2012, enVironment CanaD a 2012, gourDon 2012, hopkins 2012, ninomiya 2012, unfCCC 2012, u .s. epa 2013B .10 | 在确定报告阈值时，美国国家环境保护局分析了报告每吨 排放量所需要的成本（图5），研究发现排放阈值到达一定程度 以后（例如，从25,000吨到10,000吨），降低报告阈值将会大 大增加成本，但制度所覆盖的排放量却并不会显著增加（U.S. EPA 2009）。