地 址清华大学低碳能源楼 联系电话86-10-62797187 电子邮件infocpibeijing.org 网 址 中国低碳发展报告2013 政策执行与制度创新 齐 晔 清华大学气候政策研究中心 2013 年1月10日 清华大学气候政策研究中 心 2013 第三部中国低碳发展报告 社会科学文献出版社，2013.1 政策执行机制与制度创新 目标责任制 能效融资 可再生能源融资 清华大学气候政策研究中 心 报告结构及篇章安排 综合篇 第一篇 政策执行 篇 第二篇 政策 效应 篇 Ⅱ 第四篇 制度创新 篇 第五篇 低碳指标 篇 第六篇 中国低碳 发展 报 告 2013 政策效应 篇 Ⅰ 第三篇 目标责任制 能效投融资 可再生能源 投融资 低碳发展 试点 清 华 大学气 候政策 研究中 心 第一篇 综合篇 理 解 中 国 低 碳 发 展 的 制 度 机 制 清华大学气候政策研究中 心 Puzzle 1 为 什 么 能 耗 强 度 能 在2005年 之 后 实 现 逆 转 吨标煤/10 4 元2005 年不变价 1.25 1.20 1.16 1.22 1.28 1.28 1.24 1.18 1.12 1.08 1.03 1.01 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 中国2000-2011 年单位GDP 能耗强度的变化 清华大学气候政策研究中 心 Puzzle 2 为 什 么 可 再 生 能 源 发 展 目 标 能 够 超 额 完 成 1000 4473 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 风电 单位万千瓦 目标 实际 30 90 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 光伏发电 单 位 万千瓦 目标 实际 中国“十一五”期间风电、光伏发电发展目标及完成情况 资料来源 发展目标见可再生能源发展 “ 十一五 ” 规划。风电2010年装机容量见中国风电发展报告2011 ，全国电力工业统计快报（2010 年）则显示2010年底风电并网装 机容量3107 万千瓦。光伏发电2010 年装机容量见中国风电发展报告2011 ，全国电力工业统计快报（2010 年）则显示2010 年底光伏发电装机容量24 万千瓦。 清华大学气候政策研究中 心 Puzzle 3 为 什 么 中 国 会 形 成 排 放 强 度 下 降 、 但 总 量 上 升 的 “ 交 叉 型 、 剪 刀 状 ” 格 局 51.47 56.63 60.82 62.40 65.21 69.30 73.62 2.78 2.72 2.56 2.39 2.29 2.21 2.14 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 40 45 50 55 60 65 70 75 80 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 排放强度 吨CO 2 /万元 单 位 亿tCO 2 CO2排放量 CO2 排 放 强度 2005-2011 年中 国的CO 2 排放总量与CO 2 排放强度 清华大学气候政策研究中 心 8 我们的解释是 经济 政策 政策 执行 资金 清华大学气候政策研究中 心 两 类 解 释 变 量 宏观经济变量 出口 城市化 重工业化 能效规制 节能目标 节能政策 执行机制 清华大学气候政策研究中 心 1 经 济 增 长 是 排 放 总 量 增 长 的 驱 动 力 排放总量 GDP ↑ 能耗强度↓ 单 位 能 源 碳 排放 ↓ 51.47 56.63 60.82 62.40 65.21 69.30 73.62 40 45 50 55 60 65 70 75 80 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 单位亿tCO 2 CO2排放量 清华大学气候政策研究中 心 2 低 碳 政策 及 其 有 效 执 行降 低了能 源 和碳 排放强度 1980-2011年中国的能源强度 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 吨标煤/万元（2005 年价） 清华大学气候政策研究中 心 51.47 56.63 60.82 62.40 65.21 69.30 73.62 2.78 2.72 2.56 2.39 2.29 2.21 2.14 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 40 45 50 55 60 65 70 75 80 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 排放强度 吨CO 2 /万元 单 位 亿tCO 2 CO2排放量 CO2 排 放 强度 2005-2011 年中 国的CO 2 排放总量与CO 2 排放强度 3 两 类 变 量 的共 同作用 促成了 中国的 低碳发 展特征 清华大学气候政策研究中 心 6.31 8.02 7.08 4.09 4.52 4.57 2.83 -4.78 -5.50 0.67 2.74 5.04 5.20 3.61 4.01 2.01 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 能耗强度下降率 （ ） “九五”期间 “十五”期间 “十一五”期间 政 策执行机 构缺失是 “十五” 节能波动 的重要原 因 九五 十五 十一五 GDP 增长率 （ ） 8.3 8.8 11.2 重 工 业增长 率 （ ） 10.7 15.6 15.7 城 市 化增长 率 （ ） 1.44 1.35 1.34 出 口 额年增 长率 （ ） 11 25 11 节能目标 写入“九 五规划 ” 未写入“ 十五规 划 ” 写入“十 一五规 划 ” 政策执行 机构 工业管理 部门 不明确 地方政府 清华大学气候政策研究中 心 1996-2011 年节能 管理体 系的变革 各专业工业管理机构撤销，原来以“条”为基础的节能监管 和政策执行体系削弱。 清华大学气候政策研究中 心 1996-2011 年节能 管理体 系的变革 政 策执行机 制 2001-2005 年的第十个五年计 划 时期 ，是节能政策执行 机制最为弱化的时期。 政策目标 执行机构 规则 工具 1995-2000 22.7 工业管理 部门 行 业 管理 命令控制 激励 2001-2005 五年计划 中 未提及 不明确 不明确 命令控制 激励 2006-Present 20 地方政府 目标责任 制 命令控制 激励 清华大学气候政策研究中 心 节能目标责任制适应 经济社会体制的变革 清华大学气候政策研究中 心 节能政策执行 机制由 “条” 转为“ 块” 节能目标 责任制使 计划 经济体制 下以 工业部门 为代 表的“条 ”为 基 本架构的 节能 政策执行 体系 ，转变为 以地 方各级人 民政 府为代表 的 “ 块 ” 为 基本 架构的 节 能政 策执行 体 系。 这 是 迄 今 为止我国 节 能 监管体 系 中 最 为 重大的 结 构 性 变革， 也 是 近 年来中 国 低 碳 发展中 最 引 人 注目的 制度创新。 清 华 大学气 候政策 研究中 心 节 能 目标 责 任制 的 作用 清华大学气候政策研究中 心 1. 节 能目 标责任制 调动了地 方积极性 加强 了节能 工作的 领导 健全 了节能 监察 执法 加 强了能源 统计 机构 147 606 881 0 200 400 600 800 1000 “十 一五 ”之 前 “十一五 ”期间 “十 二五 ”以 来 单位个 各级节能监察机构的数量变化 清华大学气候政策研究中 心 规 模 大 “十 一五” 期间 ，省级 及其 以下地 方财 政的节 能总 投入达到529 亿 元，占 同期全 国节能 总投入 的6.4 。 配 套 全 节能 财政资 金在 各级地 方政 府实现 了逐 级配套 。全 国31 个 省 级 政府均建立起 节能专项资 金 。 涨幅快 北 京、 上海、 江西、 海南、 四川等 省市2008-2010 年 期 间 节 能 减 排专项 资金增 幅均在50 以 上 。 2. 节 能目 标责任制 促进了地 方节能 资 金投入 山东省济南市范围内各级财政节能专项资金投入情况 0 50000 100000 150000 200000 2008 2009 2010 单位万元 上海节能减排专项资金 清华大学气候政策研究中 心 3. 节 能目 标责任制 激励了地方 节能 政 策创新 节 能 目 标 责任 制激发 了地方 政府开 展节能 工作的 能动性 ，地 方 政府在 推行 已有节 能政 策之外 ，还 因地制 宜地 进行政 策创 新 。 政 策 类 别 政策 地 方 政 府 的 政 策 创 新 激 励 类 合同能源管理优惠政策 除西藏外的全部省级地方 政府达 到或超 过中央 政府要 求的 60元/tce 配 套奖励 标准， 并推出 税收、 融资等 优惠政 策。 约 束 类 高耗能产品能耗限额标准 江西、天津、山西、湖南 、山东 等16 省 市制定 了严于 国家 标准的地方单位产品能耗 限额标 准，以 及现有 国家标 准中 未涉及的产品能效限额标 准 。 能源审计 北京、天津等地方政府扩 大了能 源审计 的范围 ，不仅 包含 中央政府要求的千家企业 及万家 企业， 还包括 所有年 综合 能耗5000tce 以 上的重 点用能 单位。 部分地 方政府 明确规 定 重点用能单位的能源审计 频 率。 信 息 引 导 类 节能预警调控 山东省于“十一五”时期 率先试 点节能 预警调 控机制 ，随 后在十二五时期演变为全 国范围 的制度 。 产业结构调整指导目录 四川省经济与信息化委员 会发布 战略 性新兴 产业发 展指 导目录（2011 年） ，推 动节能 产业及 节能技 术。 清华大学气候政策研究中 心 4. 节 能目标责任制 引导了 企 业的节能资 金 投入 “十一五 ”期间，企业的节能投资 突破了6170 亿 元，约 为 “十五” 时期的四倍。 1560 6170 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 “十五”期间 “十一五”期间 亿元 企业的节能投资 清 华 大学气 候政策 研究中 心 能 效 投融 资 清华大学气候政策研究中 心 “ 十一五” 能效 投融 资规模 “ 十一五”期间，中国累计能效投资8224亿元，是同一时期 世界上能效投资最多的国家。 中 央 财政在 能效领 域共投 入1044 亿元 地 方 财政共 投入529亿元 社 会 融资共 计6498 亿元 国 际 资金投 入153 亿元 能效投资共形成节能能力4.1亿tce ，为 实现节能目标 贡献 64 。 清华大学气候政策研究中 心 能 效投资呈 逐年递增 趋势 25 2010年 ，全社会能效投资规模达到3360亿元， 是2006 年的11 倍 ；按2005 年不变价计算，是2006年的9倍。 2010年能效投资占能源供应投资的 比例达到历史最高 的15.5 。 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0 18.0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 能效投资 亿元 节能投资占能源供应投资的百分比 能效投资 能效投资占能源供应投资的比例清华大学气候政策研究中 心 能 效投融资 全景 清华大学气候政策研究中 心 工业, 89 建筑, 4.3 交通, 1 消费, 3.4 能力建设, 2.3 能 效投资领 域 工业领域能效投资达到7323 亿元，占全社会能效投资的 89 。 建筑领域的能效投资共计350 亿元，占全社会能效投资的 4.3 。交 通领域的能效投资仅85 亿元，占全社会能效投资的 1。用 于消费补贴的资金达到278 亿元，占全社会能效投资的 3.4 。能 力建设投资为188 亿元，占全社会能效投资的2.3 。 清华大学气候政策研究中 心 能 效投资成 本 “十一五”期间，全社会能效行动的平均投资成本为2014 元/ 吨标煤 。 领域 节能 活动 资金 投入 （亿 元） 节能 能力 （万tce ） 投资 成本 （元/tce ） 工业 技术改造 6767 27399 2470 淘汰落后产能 304 11000 276 合同能源管理 252 1045 2411 小计1（包括淘汰 落后 产能 ） 7323 39449 1856 小计2（不包括淘 汰落 后产 能 ） 7071 28444 2468 建筑 北方采暖地区既 有居 住建 筑节 能 改 造 244 195 12513 公共建筑节能监 管体 系建 设 43 116 3707 合同能源管理 63 250 2520 小计 350 561 6239 交通 公共 交通 领域 示 范新 能源 汽车 85 2 425000 消费 低汞含量节能灯 16.2 408 397 高效节能空调 115.4 326 3540 1.6升及以下节能 乘用 车 30.4 40 7600 家用电器以旧换 新 80 35 22857 老旧汽车以旧换 新 36 10 36000 小计 278 819 3394 能力 建设 节能技术研发 100 -- -- 节能服务机构建 设 88 -- -- 小计 188 -- -- 合计1 （包 含落 后产 能 ） -- 8224 40831 2014 合计2 （不 包括 淘汰 落后 产 能 ） -- 7920 29831 2655 清华大学气候政策研究中 心 “ 十二五 ” 全社会能 效投资需 求 “十二五”全社会能效投资需求总规模约为12358亿 元 ，比 “十一五”增加50 左右 。 12358亿元的能效投资可形成节能能力3.8亿tce ，为单位 GDP 能耗下降16 的目标贡献57 的节能量 。 “十二五”将面临4134亿元的资金缺 口 。 能效行动 节能能力 （ 万tce ） 投资成本 （ 元/tce ） 资 金 需 求 （ 亿元 ） 工业 技术改造 17115 3905 6684 淘汰落后产能 6640 -- 300 小计 23755 2940 6984 建筑 北方采暖地区既有建筑改造 面积4亿m 2136（元/m 2 ） 544 公共建筑节能改造 面积6000万m 2170（元/m 2 ） 102 小计 600 10767 646 交通 “ 车船路港 ” 千 家 企 业 低 碳 交 通运输 100 25587 256 节能产品惠民工程 3050 3570 1089 合同能源管理推广工程 6000 2908 1745 节能技术示范工程 1500 10333 1550 机构和基础体系建设 -- -- 88 合计 38253 3230 12358 清 华 大学气 候政策 研究中 心 可 再 生能 源 投融 资 清华大学气候政策研究中 心 可 再生能源 投融 资概 况 2011年中国可再生能源领域投资为510亿美元 ，占全 球该领域投资20 ，连 续第三年世界领先。 87.7 的资金流向了风能和光伏领域 。 大型国有企业是主要的开发商 ，占风电累计装机容 量的80 ，占光伏发电累计装机容量 的61 。 银行是最重要的可再生能源发电融资渠道，占风电 和光伏发电项目总投资的比例超 过75 。 0 10 20 30 40 50 60 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 bn （10亿美元） 风投/ 私募融资 股市融资 资产融资 2.0 6.4 12.5 22.9 33.7 48.9 51 0 10 20 30 40 50 60 可再生能源 风能 光伏 bn10亿美元） 资产融资 股市融资 风投/ 私募融资 31.4 51 13.3数据来源Frankfurt School UNEP Center Collaborating Center, Bloomberg New Energy Finance, 2012 。 清华大学气候政策研究中 心 风 电融资-- 政府引 导 的 融资模 式 配额 上网 电价 政策支持 长期合作 关系 以资 源换 发展 政策信号 中 央政府 风 机制造 业 银行 国 有能源 企业 地方政府 风电融资特点 中央政府在风电融资中发挥了重要的引导作用 ； 以具有国资背景的主体为主要参与者，具有国资背景的 开发商和银行构成了风电开发的投资主 体 。 清华大学气候政策研究中 心 风 电融资-- 政府引导 的 融资模 式 2009 风 电 融 资规模 为272 亿美 元，2011 年 达到314 亿 美元。 累 计 装 机 容 量由2000 的0.34GW 增 长到2011的62.4GW 。 内 资 产 品 市 场份额由2000 年的不到10 增长到2011年的91.3 。 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 GW 新增装机容量 内资产品市场份额 特许权招标 上网电价 数据来源中国风电产业 发展报 告2007-2011; 中 国 可再生 能源学 会风能 专业委 员会，2011年中 国风电 装机容 量统计 ，2012. 2000-2011年新增装机容量与内资产品所占市场份额 清华大学气候政策研究中 心 光 伏产业拉 动政府政 策 中国光伏制 造业 地方政府 土地 税收 融资 银行及资本 市场 中央政府 技术引进 国际市场 国内市场 Ⅰ Ⅱ Ⅲ 1998-2004 产业建立阶段地方政府引导的融资模式 2005-2011 产业壮大阶段 市场驱动的融资模式 2012 至今光 伏产业拉动政府政策的发展模式 清华大学气候政策研究中 心 “ 十二五 ” 可 再生能 源投 融资 需求 “十二五”期间可再生能源应用投资需求估算总计约1.8 万 亿元，平均每年为3600亿元。 “十二五 ”投资需求 比“十一五”时期增加37.5 。 项目申请和审批过于复杂、融资机制单一、政策风险高 等 问题 将使 下一阶段“集中式开发”和“分散式开发”并举 的 模式 在融资方面 面临严峻挑战。 十一 五投 资 十二五投 资 水电 6205 8000 1 大 中型水电 5603 6200 2 小 水电 602 1200 3 抽 水蓄能电站 600 风电 4218 5300 太阳能发 电 200 2500 生物质能 1545 1400 太阳能热 水器、 浅 层地温能 利用等 1125 800 总计 13293 18000 “十一五”与“十二五” 规划的 可再生 能源应 用投资 需求预 测比 较 单位亿 元 清 华 大学气 候政策 研究中 心 低 碳 发展 试 点 清华大学气候政策研究中 心 中国 低碳发 展政策和 制度创新 的关键途 径 地 方 政 府 主动 利用 领 导 优 势 、 规 划 优 势 、 执 行 优 势 和 资 源 优 势 ， 推 动 了 低 碳 试 点 工 作 的 发 展 。 清华大学气候政策研究中 心 低 碳试点工 作成果和 特点 低 碳 发 展 的 认 识 得 到 提 升 低 碳 发 展 内 涵 丰 富 且 因 地 制 宜 低 碳 发 展 手 段 呈 现 长 效 趋 势 工作机制政府领导规划、部门分工行动；目标任务分解及 考核 法律保障完善原有节能、循环经济等法规，探索低碳法规 资金支持设立低碳专项资金、加强节能等相关资金 基础落实温室气体统计监测工作初步开展 各种创新碳交易、低碳认证和标准标识、碳汇补偿等 清华大学气候政策研究中 心 低 碳规划体 系 低碳试点根据中央要求并结合地方特点 形成了“14X”的 低碳规划体 系 1 将 低碳发展纳入地区性的国民经济和社会发展“十二五”规划 ； 4各省级试点都制定了“应对气候变化方案”，正在制定“控制温室气体排 放方案”；所有试点都制定了“低碳试点实施方案”和“低碳发展规划”。 X 所有试点都根据地方特点和发展要求制定了多项低碳相关的专项规划， 如节能、清洁能源、循环经济、建筑、交通等方面的专项规划。 清华大学气候政策研究中 心 “ 十二五” 碳强度下 降指标比 较 18 20 21 18 19 18 20 20 17.5 19 19.5 16 16.5 19.5 15 16 17 18 19 20 21 22 保定 南昌 厦门 杭州 深圳 贵阳 天津 重庆 辽宁 陕西 云南 广东 湖北 试点指标 省级指标 国家指标 2015年单位GDP 排放比2010 年 下 降率 （ ） 数 据 来源及 说明 试点指 标来自 各低碳 试点工 作实施 方案， 省级指 标来自 “十 二五” 控制温 室 气体排放工作方案。 清华大学气候政策研究中 心 低碳试点 工作仍面临 挑战 低 碳发展的 思路有待 明晰 低 碳发展指 标的示范 性有待加 强 低 碳政策和 制度的创 新需要加 快 “ 十二五” 低碳指标 完成需要 更大 努力 清华大学气候政策研究中 心 第 二批低碳 试点情况 中央政府 申报条件更加 明确 确定程序更加 明确 试点要求更加 严格 地方政府 申报更加积极 主动 试点方案更加 先进 清华大学气候政策研究中 心 碳 排 放的 国 际比 较 5.75 7.67 10.29 17.34 6.2 0 4 8 12 16 20 中国 欧盟 OECD 国家 美国 人 均 碳 排放 （tCO 2 / 人） 2010 2011 世界各地 区人 均碳排放 比较 注人均碳排放包含能源相关CO 2 排放和水泥生产过程CO 2 排放。 2010 年中国 能源相 关CO 2 排放总量 为6825 MtCO 2 ， 水泥生产 过程排 放890 MtCO 2 ， 合计排放 7715MtCO 2 ；2011 年能源相 关CO 2 排放总量 为7362 MtCO 2 ， 水泥生产过 程 排放992 MtCO 2 ， 合计 排放8354 MtCO 2 。 清华大学气候政策研究中 心 碳 排 放的 国 际比 较 5.75 6.06 6.15 6.6 6.2 7.2 0 2 4 6 8 清华CPI IEA CDIAC 荷兰PBL/ 欧盟JRC 人 均 碳 排放 （tCO 2 / 人） 2010 2011 注 各机构估算中国人均碳排放口径清华CPI、IEA 和CDIAC包含能源相关和 水泥生产过程排放；荷兰PBL/ 欧盟JRC 还包含能源逸散、工业其他生产过程排 放。 各机构估 算的 中国人均 碳排 放（2010年、2011 年） 清华大学气候政策研究中 心 中国 低碳发 展政策执 行的三种 模式 第 一种模 式为基于 政府行政 体系、自 上而下的 节能政 策执行模式。 第二种模式为政府引导和支持下依靠 市场机制自发执 行的风电 开发模式 。 第 三 种模式为太阳 能光伏领域自 下而上的企业- 产业 推动型模式。 低碳发展蓝皮书编辑委员会 主任 何建坤 清华大学教授 、原 常务副校长， 国家气候变化 专家委员会副 主任 成员 倪维斗 清华大学教授、原副校长 ，中国 工程院 院士 江 亿 清华大学 教授 、 中国工 程 院院士， 清华 大学 建 筑节能研究中 心主 任，国家能源领导小组国 家能源 专家咨 询委员 会委员 刘世锦 国务院 发展研究中心副主 任、研 究员 魏建国 中国国际经济交流中心秘 书长， 商务部 原副部 长 冯 飞 国务院发展研究中心研究 员、产 业经济 研究部 部长 周大地 国家 发展和改革委员会能 源研究 所原所 长、研 究员， 国家能 源领 导小组专家组副主任 薛 澜 清华大学教授、清华大学 公共管 理学院 院长 齐 晔 清华大学公共管理学院 教 授、清华大学 气候政策研究 中心 研究编写组及评审专家 研究 编写 组（以 姓氏笔 画 为序） 马 丽 王 晓 王 湃 王冰妍 邓向辉 田斯羽 朱 岩 朱旭峰 刘 旻 刘希雅 齐 晔 李惠民 杨 秀 杨振林 宋玮玮 宋修霖 张 华 张友浪 张丹玮 张声远 张沥丹 苗 青 郁宇青 赵 慧 赵小凡 黄 婧 龚梦洁 董文娟 鲁成军 温 岩 特约评审专家（以姓氏笔 画 为序 ） 王庆一 白荣春 白 泉 张希良 胡鞍钢 姜克隽 戴彦德 张永伟 高 虎 周宏春 刘 滨 支持机构 国家发改 委气候司 国际气候政策研究中心